基于平衡计分卡的城市生活垃圾利用机制分析

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摘要 以对城市生活垃圾的循环处理为中心，通过介绍平衡计分卡的相关概念，对城市生活垃圾的利用进行可行性分析。并结合其他理论，创造性地提出了平衡计分卡在城市生活垃圾循环利用机制的运用，详细论述了平衡计分法的财务、顾客、内部流程和学习与成长的4个模块如何应用到城市生活垃圾循环利用机制中。

关键词 平衡计分卡；城市生活垃圾；循环处理；绩效评估

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）12-344-03

Abstract Taking the cyclic treatment on city life garbage as the guiding ideology， through introducing the concepts of the balanced score card， the utilization feasibility of city life garbage was analyzed. Combining with other theory， the application of Balanced Score Card（BSC） in the cyclic treatment of city life garbage was creatively put forward， how the four modules of finance， customer， internal processes and learning and growth of BSC applied to city life garbage recycling mechanism was discussed.

Key words Balanced Score Card； City life garbage； Cyclic treatment； Performance evaluation

目前我国在城市生活垃圾的处理上取得了一定的成果，2012年我国城市生活垃圾清运量为1.70亿t，全国共计701个垃圾处理设施，日处理垃圾能力达到446 268 t，垃圾填埋量占垃圾处理总量的72.6%。2000～2012年，年均增速在3%左右，具体如表1所示。虽然目前城市垃圾处理率已达到到84.8%，但处理方式以填埋为主，表现为有大量可以再利用的资源未得到有效的回收利用。

我国环境污染严重的问题还没有解决，循环经济的道路还很长，主要表现在以下4个方面。一是垃圾循环处理的技术薄弱，处理生活垃圾大都采用焚烧、填埋的处理方式，对环境污染较大。我国垃圾资源化技术研究的成熟性、完善性和推广应用程度也都比较低，特别在资源利用方面，缺乏新技术、新工艺的综合开发和工程经验，难以满足不同地区、不同层次的需求。二是居民资源再利用意识不强，导致未能从行为上参与到生活垃圾循环应用中去，造成城市垃圾循环处理的工作就很难进行。三是垃圾循环处理作为城市公共卫生事业，经费大都来自财政拨款，加大了政府的财政压力；引进先进的大型分类处理设备，加大循环分类技术的研究等等，都需要投入大量的经费，但是资金有限导致实施受到限制。四是政策法规不够完善，当前我国颁布了一系列的法规，如《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》、《固体废弃物污染环境防治法》等，但这些法律法规多数只是原则性的规定，缺乏具体可行的实施细则，给城市生活垃圾处理造成很大的困难[2]。

1 城市生活垃圾处理的国内研究现状

国内学术界对于城市生活垃圾循环处理的绩效评估的研究较少，研究主要集中在垃圾减量化及垃圾处理工艺方面，文献[3-5]中对现有的焚烧、填埋、堆肥等各种垃圾处理方式做了优劣分析，用数据说明了这些垃圾处理方式所带来的效果，但是在具体实施建议中给出的仍旧是建议完善相应的法律法规，并没有着重强调垃圾循环利用。文献[6]中引出了垃圾热解气化技术，对垃圾热解气化技术做具体阐述，并在此基础上将垃圾热解气化技术与普通垃圾焚烧进行对比分析，阐述了实例性热解气化技术的应用，为大规模垃圾处理技术转型提供参考，但是新技术的采用必将耗费大量的财力和物力，在实施上受到一定的限制，同时该文献只是针对焚烧垃圾做了阐述，并没有循环处理的概念。有部分学者将研究重点放在资金的筹集上，文献[7]中强调垃圾处理资金投入主体的问题，认为可以将垃圾处理这个项目从政府的手中移交到企业手中从而缓解政府资金紧张的问题。但是它的侧重点只是为了解决资金量的问题，而忽视了资金质的问题，即单位资金到底可以产生多生效益。另一方面，虽然将一个公共事业的资金风险从政府手中转移到私人手中，降低了政府风险，但同时这种风险还是不可避免得存在着，而且更加具有不稳定性。文献[8]中以PPP模式为基础，讨论了城市生化垃圾处理市场化的必然趋势，对PPP模式在我国城市生活垃圾处理中的应用进行研究。但是PPP模式的实施必须以政府的支持、健全的法律和专业的人才为前提。这样对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，并且增加了政府的风险负担，同时如何设定项目的回报率也会成为争议问题。文献[9-11]分别对城市生活垃圾的垃圾堆肥、卫生填埋、焚烧的处理方法进行讨论，针对某一方式提出了更好的改进措施，虽然改进措施较为先进，但在技术上都需要资金大量的支持，并且并没有落实循环经济的思想，这使垃圾的处理收到了限制。

2 平衡计分卡的理论研究和实际运用

平衡计分卡是将企业战略目标分解成多项指标的多元绩效评价体系，从财务、客户、内部运营、学习与成长4个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值，组织并从这4个方面审视自身业绩（图1）。

平衡计分卡是一套具有很强操作指导意义的指标框架体系，它所强调的四个层面紧紧相连，具有深刻的内在联系。它所强调的其中的因果关系，主要反映如下图2所示。学习与成长有助于内部流程的提高，保证企业长期生命力，从而为客户提供更大的价值；客户价值的提高又是企业财务不竭的源泉和动力。同时，平衡计分卡将定量分析与定性分析相结合，将财务分析与非财务分析相结合，有利于克服单方面的定量分析与单方面的财务分析的不足。

在理论研究方面，我国有不少学者对于平衡计分卡运用于企业等营利性组织的可行性进行了详细的探讨。如臧得霞[12]指出在平衡计分卡的4个维度下分别设置了一级指标和二级指标，则对于评价结果而言具有更强的精准性。而关于平衡计分卡运用于政府等公共部门的研究尚处于一个起步阶段，并且案例零星而散乱。张定安[13]对平衡计分卡引入政府机构绩效管理的可行性进行了详细的论述；夏谦谦[14]则对平衡计分卡在政府部门和企业的应用的不同点作了详细的探讨。

在实际运用方面，平衡计分卡在一些有名的企业得到了具体的实施并取得了显著的成效。如联想集团在《落地生根、健体强生，苦练内功、决胜创新——联想公司2003财年规划目标策略》中明确指出：“我们要强化执行力度，利用平衡计分卡的方式进行考核……”至于在政府一些公共部门的运用目前还尚未进行，只是处于研究与展望阶段。但是平衡计分卡这一框架体系还可以运用于更多的公共部门的绩效评价系统，或者说更广阔的领域。

平衡计分卡是用来评价企业战略管理绩效的系统，将它运用于卫生环保部门是一种大胆的构想。笔者文立足于平衡计分卡，综合考虑了资金、居民、内部流程和学习与成长4个方面的因素，不仅仅对当前的状况进行了评价，而且还对未来发展的可能性进行了评价。同时另一个很重要的方面，平衡计分卡将定性指标与定量指标相结合，克服了只做描述性分析的弊病。

3 可行性分析

平衡计分卡对于城市生活垃圾循环处理机制绩效评估的可行性可以从技术、管理、经济三个层面分析。

3.1 技术可行性

从技术条件和软硬件设施来看，引入的平衡记分卡符合垃圾循环利用开展的实际情况，平衡记分卡可作为垃圾循环业绩衡量的工具，将在垃圾循环利用中的各财务指标（资金）与非财务指标、战略目标与短期任务目标等规划为一个整体，进行衡量与管理，完成最终的业绩评价。从各环保部门的管理系统上讲，基本都建立了有关生活垃圾产生和处理的日常数据，几乎所有的数据均可从这些系统中提取，这也对平衡积分卡在生活垃圾的循环利用奠定了基础。

3.2 管理可行性

行之有效的管理是项目成功的重要保证，在目前的生活垃圾循环利用中，存在着生活垃圾循环利用的长期目标与短期目标脱节、生活垃圾循环行为难以落实、生活垃圾循环利用战略目标得不到有效执行等问题。因此，一套高效的管理体系就显得尤为重要。而绩效管理作为管理的一个有机组成部分，是管理最重要的构成要素。此时在生活垃圾循环利用领域引入在世界范围内被广泛讨论和应用的组织绩效管理理论——平衡记分卡，就对问题的解决起到了有效的帮助。根据平衡积分卡的理论，将生活垃圾循环利用的战略目标转化为可衡量的指标，分解到各个部门，然后层层分解到每个员工，对这些指标加以落实，既提高了组织绩效、部门绩效、职位绩效和员工绩效，又保证了生活垃圾循环利用的战略和绩效的有机联系。因此引入平衡记分卡在管理上是可行的。

3.3 经济可行性

经济可行性主要考虑的是投入产出比。城市生活垃圾循环处理机制是本着可持续发展原则进行的，而平衡计分卡的各项平衡原则也是本着可持续发展的原则。因此，平衡计分卡与城市生活垃圾处理机制在理论上有着高度的契合性。平衡计分卡是一套绩效评估体系，它不需要高资本的固定资产的投入，无需占用政府额外的资金。然而，它的作用却是不可小觑的，它起着监督预测的作用。通过定性为主、定量为辅的评定方法，它展现出来的是客观公正的评价结果。所谓客观公正，意指排除被评估对象无法控制的因素。由此来看，平衡计分卡的引入是一种低投入高产出的决策。

综上所述，平衡计分卡无论在技术上、管理上还是经济上，都是可行的。

4 平衡计分卡法在城市生活垃圾循环利用机制中的应用

基于平衡计分卡法建立城市生活垃圾循环利用机制的目的不同于企业利用平衡计分卡法的目的，例如，在财务方面，公司追求盈利，而作为政府部门的环卫局则不具有这种盈利目的，他们更不用考虑股东利益。企业是从财务、客户、内部运营和学习与成长4个方面对公司的战略管理的绩效进行综合评价，而对于城市垃圾循环利用机制的战略管理绩效进行评价，则可以从资金、居民、内部流程和学习与成长这4个方面进行评价（图3）。

4.1 资金

要让城市生活垃圾循环利用机制能够健康地运转，需要有最基本的资金支持，而这些资金主要来自政府拨款。合理规划资金的利用价值将为整个机制的运作提供动力，而不会在中途戛然而止。企业中与资金有关的评价指标已不再适用于城市生活垃圾处理部门。城市生活垃圾处理部门应当考虑与资金利用最大化有关的指标，如每单位资金处理多少吨垃圾，每单位资金能够使多少吨垃圾资源化，因为并不是所有垃圾都能够“变废为宝”。

4.2 居民

城市生活垃圾的主要来源是社区，是居民。可以通过以下指标如家庭每日垃圾产生量、社区每日垃圾产生量、循环经济理念在居民中的普及率、生活垃圾回收率等来评价居民这个因素在整个机制中所发挥的作用。根据具体每个指标的数值，政府可以采取相应的措施来改善这一方面。例如，若循环经济理念在居民中的普及率低于理想值，则政府可以加大宣传有关循环经济的知识，使整个社区在知识了解程度上有所提高，以此来帮助提高整个指标的数值。

4.3 内部流程

科学的垃圾循环利用系统应当是从垃圾源头至垃圾资源化的整个过程中，采用先进的技术和科学的管

理模式，使整个流程做到一体化。评价指标可采用创新指

数、时间消耗指数等。这些指标可以反映整个内部流程的优势劣势所在，垃圾处理部门可以根据优劣势的偏向调整流程设置，使其高效化，合理化。

4.4 学习与成长

城市生活垃圾循环机制不是一成不变的，它是一种动态发展的机制。整个机制内部应当鼓励“干中学”的精神，意思是说在工作中学习，从而可以不断成长。另外，整个机制也可以不仅仅局限于内部的交流与合作，还可以将交流的范围延伸至其他领域。

5 结论与展望

笔者在对我国目前城市生活垃圾循环处理现状及存在的问题进行了分析以后，得出了现阶段垃圾循环利用机制在技术上的不足，在资金上的不足以及在居民意识上的淡薄等结论，并将平衡计分卡这一评价体系运用到城市生活垃圾循环利用机制的分析中来。根据平衡计分卡，对城市生活垃圾循环利用机制的分析应分别从资金、居民、内部流程和学习与成长4个方面来分析，提出单位资金效用最大化、循环经济理念在城市居民中的普及率、创新指数等可以用来作为评价循环利用机制的指标。随着我国公用事业、环卫领域制度的完善，平衡计分卡在城市生活垃圾治理方面将会发挥更大的作用，通过高效利用资金、加强居民学习、优化内部流程等措施，实现垃圾处理的“无害化”和可持续发展。

参考文献

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