宋教仁内阁主张述评

[摘要]民元前后，宋教仁坚持主张内阁制，造成中国议院政治；组织政党内阁，建设强健政府，这些主张还常常体现在其所制定的约法中。不但说明宋氏坐而言，还能起而行，推动民初内阁制的确立，而且足见宋氏对内阁制的理解有其独到之处，与之相比，其他革命党人对内阁制的认识取向就有相当差异。

[关键词]宋教仁；内阁制；政党内阁；孙中山

[中图分类号]K258.19　[文献标识码]A　[文章编号]1005—6432(2011)18—0125—02

辛亥鼎革后，革命党人加紧政制创革，然在具体取向上，虽均以西方近代宪政体制为蓝本，但具体参照哪一国及其制度模式，不无分歧，如总统制与内阁制之争。因前者为多数人之取向，说明民元前后，总统制是时人的主流选择；然亦有少数坚定主张内阁制者，如宋教仁。入民国后，究竟采取何种政制模式，关键是取决于中国的国情，但制度的试行，却又受到时人政治理念以及政治时势的影响，循此探讨，何以民初发生总统制转向内阁制，时人对内阁制的认识取向究竟如何，或能有新的认识。

1、“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也”

宋教仁(1882—1913)，稔熟西方宪政理念，倾心西方内阁制度和政党内阁，如其说：“国势之盛衰强弱，全视其运用国家权力之机关组织为准，而内阁则尤众机关之总汇，行政之首脑也。”而且，内阁还要担负完全的责任，“建立名副其实的责任内阁，盖必使国会占多数之政党组织完全政党内阁，方举责任内阁之实”。对内阁推崇极高，应是其坚持采取内阁制的根本所在。

首义后，为实现内阁制度于中国，宋教仁自始就极有意识地将内阁制确立于国家约法之中，且在修订《中华民国鄂州约法及官制草案》时即作此尝试。该约法有极强调政务大员的署名权，并由其代都督负完全责任，均体现其内阁制理念的影响，所强调的全体政务大员之副署权与其强调内阁阁员的副署权如出一辙，由此可说，该约法虽未明确提出设内阁，却是行内阁之实，正如学者所说，这已是一部体现内阁制精神的宪法，而宋氏确立内阁制于约法中的尝试也跃然纸上。

宋氏主张内阁制，不免党人抵斥，唯民元前后一以贯之，竭力践行。据胡汉民回忆，1911年12月26日晚革命党人在孙中山行辕举行“最高干部会议”，讨论总统制与内阁制之取舍。孙中山主取总统制，而“钝初始欲戴(黄兴)为总统，己为总理，至是亦不得不服从党议，然仍主张内阁制”。这次争论大致属实，且多数人都赞成总统制，或达到“不得不服从党议”的程度，而且孙中山在当月29日被举为临时大总统，但宋教仁“仍主张内阁制”似亦不误。

一个例证是，当月3日，由马君武、王正廷等起草的《中华民国临时政府组织大纲》规定，民国政体采用总统制，国务院不设总理，各部部长直接对临时大总统负责，受临时大总统之任免。该大纲于当月11日在《民立报》公布，宋教仁看后颇感不满，特为此写了按语加以批评，指出该大纲相关法规不甚健全，提出修改意见。起草诸人即断定，宋氏的不满是由于不设国务总理，不取内阁制。若此，则提示宋氏的内阁制主张早已公开，而前述的争论正源于此。

至次月27日，宋氏另起草了《中华民国临时组织法草案》，不仅对原大纲的有关规定如第17条，“拟改为国务各员执行政务。临时大总统发布法律及有关政务之命令时，须副署之”，还明确提出设立内阁，如草案第2条规定：临时政府以临时大总统、副总统与内阁、参议院、法司构成之；第24条规定：临时大总统公布参议院所议定之法律。但有不以为然时，得以内阁全体之署名说明理由，付参议院再议，以一次为限；第29条规定：临时大总统任命内阁员须参议院之同意；第36条规定：内阁员于临时大总统公布法律及有关政务之教令时，须亲署名。从这些规定看，宋教仁所强调的，仍是要在国家约法中确立内阁制。

29日，孙中山当选临时大总统，基本表明民国的政制模式就是总统制，但宋氏并没有放弃促使民国政制朝着内阁制方向发展的努力(应该说这也是民初转向内阁制的一个重要内因)。从上述组织法草案看，宋教仁最为强调的是内阁制，对于总统、副总统，一方面允许其拥有一定权力，另一方面又强调务必要受到议会和内阁的限制，并由内阁代总统负完全责任，“责任内阁制之精义，……盖总统不负责任，而内阁代总统对于议会负责是也”。其要确立内阁制的立意是很明确的，后来还多次强调“吾党主张将来宪法上仍采用责任内阁制，并主张正式政府由政党组织内阁，实行担负责任”。

由此可见，宋氏自始就将内阁制视为唯一可取的政制模式，其主张前后一贯，并自始欲将之确立在约法中。这一主张也没有因时人的反对而动摇，反而处处见其起而行之的执著追求，要因是“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也”。

2、“欲建设良好政府，则非政党内阁莫属”

倡导政党内阁是宋教仁的另一重要主张。民元前，宋氏对政党及政党内阁就极为推崇，说：“政党者，其目的在欲得政权，以己党之政见为国家之政策而实行之者也”，并且要造成政党政治，盖“立宪政治，以代表国民公意为准则，而最适于运用此制者，则莫如政党政治”。同时，政党还须“足以运用兴国之政治，而贯彻国利民福之蕲向，进而组织政府，则成志同道合之政党内阁”，即是说，政党要在国会中组成政党内阁，进而组织或监督政府。

因对政党内阁的重视，宋氏自始赞成同盟会公开和改组，认为同盟会应适时转移，“改为公开之政党，从事于宪法国会之运动，立于代表国民监督政府之地位，不宜复带秘密之性质”。并指出，同盟会改组后，“至本党进行方针，要以从建设一方切实进行”，“并应以挽救危局为我同盟会应有之天职斯可”，而且“本党对于统一政府内阁，已决定，如不能达政党内阁，宁甘退让；如可改组政党内阁，虽他党出为总理，亦赞助之”。这些表明，宋教仁不但要让同盟会适时改组以在国会中组织内阁，而且已放弃了同盟会先前的革命方针，开始全面转向建设一方，这点在国民党创立后仍极力强调。

1912年，对于新成立的国民党，宋氏说：“欲政府完善，须有政党内阁。今国民党即处此地位，选举事若得势力，自然成一国民党政府”，并强调说，“吾人改组国民党时，宣言政党宜二大对屿，希望自党发达，同时并希望反对党亦发达，能至鼓棋相当而后已”，“进而在朝，就可以组成一党的责任内阁；退而在野，也可以严密地监督政府，使它有所惮而不敢妄为，应该为的，也使它有所惮而不敢不为。”由此看出，宋氏所要建立的，是完全遵循西方内阁运作模式的政党内阁。

宋氏致力于政党内阁，一是内阁制的内在要求，“欲取内阁制，则舍建立政党内阁无他途”。二是为建设强健的政府，他认为，现国家于外未经承认，于内未能整理，则“为今之计，须亟组织完善政府，须有政党内阁”；并指出：“袁总统雄才大略，为国之心亦忠，唯全赖之以任建设事业，恐尚不足，此必吾党早已认定，故主政党内阁”，“若

复不要内阁，则不知将何以对彼等自家之良心也”。

一言以蔽之，宋教仁从改组同盟会到创立国民党，都是想从组织政党内阁人手，进而组建强健的政府并操纵之，从而进行卓有成效的社会建设。应该说，这些才是其倡导政党内阁的根本考虑，也是其主张内阁制的出发点和思想初衷，把注意力聚于国家建设上(包括民主宪政建设)，这种理解与取向无疑是极高远的。

3、余论：革命党人对内阁制的理解差异

如前述，宋教仁力主内阁制，原因在于，其自始已视内阁制为唯一可取的政制模式，而且认为内阁制优于总统制：“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也。盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致摇动国本，此吾人所以不取总统制，而取内阁制也。”足见对内阁制的评价极高。

然而，这种评价在其他党人中就要大打折扣了，而且在认知取向上也相当不同。以孙中山为例，最初孙中山反对内阁制，其理由是：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于唯一置信推举之人，而复设防制之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计”。之后，当袁世凯被确定为临时大总统后(这是当前认为孙中山转变态度的原因所在)，孙中山开始接受内阁制主张，并将宋教仁起草的组织法草案呈送参议院，作为制定《临时约法》的参考；兹后更明言：“至于政府组织，有总统制，有内阁制之分。法国则内阁制，美国则总统制。内阁若有善之行为，人民可以推倒之，另行组织内阁。总统制度为总统担负责任，不但有皇帝性质，其权力且在英、德诸立宪国帝皇之上。……现就中国情形论之，以内阁制为佳。我的国民，莫不主张政党内阁。”

比较这两次谈话，孙中山认识到内阁可牵制总统于前，因是其任总统而表示反对，后来因总统变更，却又主张采取内阁制，而无论是之前或之后，孙都认识到内阁能够限制总统，据此思路，孙中山接受内阁制，极可能是想用来限制即将任总统的袁世凯，因此有学者认为，孙中山的这种转变，虽体现其思想中的实用主义色彩，但表现在法制建设上，就是“因人设法”。这并非没有道理，也说明孙中山对内阁制度的理解，不无片面和武断，其内阁制的取向也较随意。

民初，包括孙中山在内的多数革命党人始终认为内阁制度不适合中国国情，因此不甚推崇，另外也因他们自始更推崇总统制的缘故。但在对内阁制的理解这点上，宋教仁无疑是当时的佼佼者，其立意也高远得多。

参考文献：

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[作者简介]谢柳军(1984－)，男，汉族，广东茂名人，暨南大学文学院历史系2009级硕士研究生，研究方向：中国近现代史。