面向应急决策的突发事件档案开发意识

摘 要 突发事件档案是突发事件应急管理活动过程的原始记录和一手资料，在应急决策信息保障、突发事件历史记忆保存等方面发挥着重要的作用。强化“平战结合”的危机意识、“事件全流程”的服务意识、“多角度多形式”的创新意识、“内外并重”的宣传意识和“多主体参与”的协同意识，是有效开发突发事件档案服务于应急决策的重要保障。

关键词 应急决策 突发事件档案 档案开发意识

中图分类号 G279.21 文献标识码 A 收稿日期 2018-05-19

Abstract Emergency archives are original records and first-hand data of emergency management activities， and play an important role in providing emergency decision information， recording the history of emergencies and so on. Effectively developing emergency archives to serve emergency decision-making involves strengthening crisis awareness of "a combination of peacetime and warfare"， service awareness of the "whole event flow"， "multi-angle and multi-form" innovation awareness， publicizing awareness of both "inside and outside" and cooperative awareness of "multi-agent participation".

Keyword emergency decision； emergency archives； archives development awareness

突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，突发事件具有突然性、不确定性、复杂性和危害性，对人类社会的进步与发展产生着重大影响[1]1。突发事件档案作为突发事件应急管理与而决策活动过程的原始记录和一手资料，在重现突发事件历史、资政应急决策、启迪突发事件预防和应对等方面所发挥着重要作用。加强这一专题领域的档案信息资源开发，具有为应急决策提供信息保障、为突发事件保存历史记忆、为突发事件宣传教育提供素材、为科学研究提供基础材料和为档案事业发展注入活力等方面的重要意义。

2016年，全国政协委员蔡威建议“档案工作要向专题领域拓展”，指出“大数据时代，档案工作可以通过各级档案馆与相关领域的协作，拓展到其他专题领域，可以运用大数据思维、标准化管理模式记录社会经济等各领域的发展进程，为后期决策提供更充分的材料和更加科学的依据，以更好地服务社会发展”[2]1。

加强突发事件档案开发，正是一种面向应急决策服务的专题性开发工作。从面向应急决策的突发事件档案开发要素而言，涉及突发事件档案的开发主体、开发客体、开发环境与方法等多要素，其中开发主体发挥着主观能动作用，其主观能动意识对整个突发事件档案开发具有重要的主导作用和影响。因此，有必要系统梳理和分析面向应急决策的突发事件档案开发意识。结合突发事件应急管理、档案开发相关理论与实践，可将面向应急决策的突发事件档案开发意识总结为危机意识、服务意识、创新意识、宣传意识和协同意识等主要方面。

一、树立“平战结合”的危机意识

在当前突发事件频发的环境中，档案部门应树立危机意识，加强危机能力建设。档案部门要做好突发事件的档案开发与提供利用工作，必须齐全、完整地收集相关档案资源，规范化整理有关突发事件的档案资源，才能够系统全面地记录、反映突发事件全貌。突发事件的发生及其演变极其不规律，突发事件的突然发生既会对现有档案资源造成极大破坏，又容易造成突发事件中形成的重要档案流失。

树立开发主体的危机意识，既是开发主体充分了解应急决策部门、领导机构及相关部门的应急决策目标和档案信息资源需求，做好档案信息资源有效开发和提供高质量、适时适用档案信息资源服务的重要前提；同时也是档案工作者参与突发事件应对与处置的档案专业性工作体现。从突发事件事发前和事发后而言，树立危机意识主要体现在：（1）做好“平时”各种突发事件档案的一次、二次和三次开发，形成不同形式的档案开发成果，树立平时危机意识。在“存量数字化、增量电子化”的战略背景下，加快档案全文数据库建设，做好异质异地备份工作，做到有备无患，一旦突发事件发生，既可齐全完整的保存现有档案资源，又可以快速地为应急管理活动提供档案的服务利用[3]1。（2）做好“战时”档案工作的预案、规划，以及面向战时的档案收集、整理和开发，树立战时紧急意识。不能认为目前没有突发事件、本地区不会发生突发事件，就不进行档案数字化建设、不开展突发事件档案准备和开发工作；一旦突发事件发生，即可实现按突发事件档案工作预案、规划开展突发事件相关档案的收集、整理、指导等工作，也可以为突发事件的应对与处置提供快速的档案服务利用。

二、树立“事件全流程”的服务意识

服务是档案工作的重要组成部分，是档案部门、档案资源价值得以实现的基本条件，服务能力越强、服务工作开展得越好，档案部门与档案的价值就得以更好的实现。在突发事件的档案工作中，档案部门作为突发事件应急管理的辅助、服务部门，更应树立良好的服务意识，为应急决策提供有力的信息支撑。

回顾我国多次突发事件，档案部门在档案信息服务方面，并没有圆满地完成自己的工作，大多突發事件爆发，特别是重大自然灾害并非只有一次、两次而已，在人类社会发展和进步的过程中发生过多次类似的事件。如2003年“非典事件”之前，有1988年上海爆发过甲肝流行性传染病档案资料保存、2008年的汶川大地震之前有唐山大地震档案资料保存、2012年芦山地震之前有汶川地震档案资料保存、2017年的茂县泥石流之前有2013年的都江泥石流档案资料等。从调研分析可知，这些珍贵的档案被很好地保管起来，但却因缺少良好的开发利用，不能在相应的突发事件爆发时适时发挥作用，而是需要突发事件爆发后再去查阅、复印和摘编，这样临时和应急的档案服务，其质量和效果自然有所限制，临时开发出的档案信息资源必然存在不完整、不系统和不深入等问题，从而制约档案信息资源在应急决策中发挥价值与作用的程度。

因此，树立良好的服务意识，让“死档”变成“活档”，做到“藏以致用”，而不仅仅是规范完整地保存好档案。需要增强主动服务意识，将面向突发事件、面向应急决策专题领域的档案信息资源开发纳入档案开发工作规划和日程，根据突发事件的爆发频率、级别等主动进行档案信息资源的开发，并及时提交突发事件应急决策有关部门和机构决策参考，一旦突发事件爆发可实现档案信息资源服务的快速响应。从突发事件过程而言，具体服务意识和能力提升包括如下方面：（1）服务于事前。为相关职能部门、研究机构或个人的平常突发事件研究提供档案服务，主动编研、开发突发事件有关的专题或项目档案，做好应急管理的事前准备服务。（2）服务于事中。在突发事件应急管理的过程中，快速及时地提供已开发的档案成果，适时补充事件中的新档案、新材料，为应急决策提供全面的信息支撑服务；同时做好应急参与部门、机构的档案业务指导服务，保障事中形成档案的规范性。（3）服务于事后。在突发事件应对和处置结束后，及时为经验总结、科学研究、同类事件预防、爱国主义教育和灾害教育等提供档案支撑服务。

三、树立“多角度多形式”的创新意识

突发事件档案的形成、收集、整理和开发利用等环节与常规档案工作有所不同。因此，面向突发事件、面向应急管理和决策的档案工作需要打破常规思维，树立创新意识，积极做好突发事件档案工作的创新性服务。具体而言，可从如下方面入手。

1.从档案服务领域和对象创新而言。档案部门应更加注重面向专业领域、面向行业、面向具体突发事件和活动开展档案工作，提高档案开发利用和服务工作的针对性，如面向自然灾害领域、面向地震灾害、面向灾后重建等具体的领域和工作开展档案工作。

2.从档案工作方法与手段而言。突发事件应急决策是一种非常规、非程序化的决策问题，面向这一专题领域的档案信息资源开发，需要根据突发事件应急决策的不同场景、不同阶段和不同需求，创新档案信息资源开发方法。档案部门应充分利用大数据技术、信息技术、网络技术、新媒体等，改变传统手工收集、开发和编研模式，加强突发事件档案的网络化、数字化的开发和利用等；改变传统等待收集、等待移交的方式，主动出击，收集突发事件相关领域的专题档案、重要档案资料，开发更多灵活多变、形式多样的档案信息资源成果和产品。

此外，还应加强制度创新、机制创新，构建更富有弹性和活力的突发事件档案工作环境，是保障突发事件档案工作高效开展的重要基础。

四、树立“内外并重”的宣传意识

面向突发事件的档案工作要有所作为和发展，就需要加强档案内在价值、档案对外服务利用的宣传，扩大突发事件档案的影响力和价值。

1.加强突发事件档案内在的重要性宣传。面向突发事件应急管理参与部门、机构和社会大众，宣传突发事件过程中形成和产生档案的重要价值、意义。只有加强面向突发事件应急管理参与主体的档案意识宣传，才能更有效地做好突发事件档案的收集、整理和规范化移交等工作。

2.加强突发事件档案开发利用宣传。一方面，鼓励档案行政机构和部门、研究机构、学者等在《档案法》允许的情况下开展突发事件档案的开发利用和研究，充分发挥突发事件档案在突发事件、应急管理规律和应对方面研究的支撑作用；另一方面，档案部门应借助“爱国主义教育基地”这个重要的窗口，充分挖掘突发事件档案资源，通过线下档案编研、档案展览，以及线上档案网站、社交媒体公布等方式，加强突发事件应对知识、应急管理技能和应急管理先进事迹等方面的宣传教育，提高社会公众档案意识、灾害意识和爱国情怀等。

五、树立“多主体参与”的协同意识

《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出要“全面提升档案事业协同创新能力……探索档案区域协作发展模式，促进馆际合作”[4]1。突发事件档案信息资源开发是一项涉及各级各类政府部门、三方组织和社会公众等，是一个多元主体、跨部门和跨领域的工作，树立良好的协同意识是开展突发事件档案信息资源开发的重要保障。从协同能力建设对象而言，主要包括如下几方面。

1.档案工作系统内部的协同能力建设。这种协同既包括档案部门与部门之间（上级和下级、区域和区域），也包括档案开发部门与其他部门（如收集部、馆藏部、信息技术部等）之间的协同。加强档案部门之间的协同能力建设，有利于实现突发事件档案工作的有效衔接、快速反应。

2.档案部门与社会其他部门的协同。从现状分析可知，图书馆、博物馆、方志办和研究院所等机构和部门也掌握有珍贵的突发事件档案资源，这些部门也编纂和出版了大量的突发事件档案或史料编纂成果，还包括地震、医疗、公安、民政和气象等突发事件档案的形成和来源单位，以及新闻媒體、影视、信息技术等部门。档案部门应加强与这些部门之间的协作，实现资源互补、信息共享、技术支撑和动态合作，发挥各自优势，将有限的突发事件档案资源发挥最大的效用和价值。

俗话说“意识先行”，在面向应急决策的突发事件档案开发工作中同样适用，只有加强面向应急决策的突发事件档案意识建设，对面向应急决策的档案信息服务有清晰、准确的认识，才能更好地做好面向突发事件及其应急决策这一专题领域的档案服务工作，最大限度地发挥档案的功能和突发事件档案的价值。当然，我们上面列举阐述了危机意识、服务意识、创新意识、宣传意识和协同意识等面向应急决策的档案信息资源开发的主要意识，是这一专题领域中比较重要的开发意识，供这一专题领域的实践和研究参考；同样还需要注意档案开发利用中的信息意识、保密意识、文化意识等，不予赘述。

参考文献

[1]中华人民共和国突发事件应对法.http：//.cn/news/2016-03/17/content_133580.htm.

[3]李明华.在全国档案局长馆长会议上的工作报告.http：//.cn/news/2017-01/06/content_171620.htm.

[4]国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》.http：///news/2016-04/07/content_136280.htm.

作者简介：胡康林，四川大学公共管理学院实验师，研究方向为档案信息资源开发。