基于电子政务应用的行政流程再造：问题与对策

摘要：电子政务是当代公共部门将信息技术应用于公共管理的集中表现。西方国家“新公共管理运动”普遍推行的电子政务实现了信息技术应用与行政流程再造二者的一体化：电子政务为再造行政流程、实现政府资源整合、形成了部门的网络化协同办公和改善政府服务质量提供了技术支撑和动力；行政流程再造是推行电子政务的重要内容，为信息技术更有效地发挥作用营造了政务环境。然而，在我国政务信息化建设过程中信息技术应用与行政流程再造还处于“两张皮”的分割状态。因此，根据实践验证的逻辑和理论发展的逻辑研究分析我国基于电子政务应用的行政流程再造的问题和提出具体对策，这有助于调整和正确把握我国电子政务的发展方向，有助于推动电子政务的深度发展与应用。

关键词：电子政务；行政流程再造；信息技术

中图分类号：D523　文献标识码：A　文章编号：1008-716812007)03-0028-09

电子政务建设与应用的过程是从各部门各自为政的分散式建设与应用——发展到跨部门、跨业务系统的集成整合式建设与应用——再发展到数据共享的过程，呈现着从政府机构工具信息化、事务信息化、管理信息化到组织信息化的发展轨迹，由此实现了公共事务的管理和公共服务的提供从分散的、各自为政的方式向集成整合的、无缝隙的方式转变。行政流程再造是实施电子政务的一个必要过程，是电子政务的重要应用。为调整和正确把握我国电子政务的发展方向，进一步推动我国电子政务的深度发展与应用，从理论与实践相结合的角度研究分析我国基于电子政务应用的行政流程再造的问题，并提出具体对策，具有十分重要的现实意义。

一、引言：行政流程再造一体化问题的提出与理论分析

20世纪80年代中期以后，西方发达国家针对沉重的财政负担、政府低效率和公众对政府不信任的社会现实，普遍将现代信息技术应用与行政改革有机结合。1993年9月美国提出了《通过信息技术的再造工程》(National PerformanceReview，“Reengineering Through InformationTechnology”)的报告，明确提出了借助先进的网络信息技术克服美国政府在管理和提供服务方面存在的弊端、革新政府、改善公众对政府的信任关系；借助信息技术实现政府信息化、加强政府与顾客间的互动，并通过再造行政流程使政府运作更加顺畅、节约政府管理成本、提升政府生产力和效率等十三项利用网络信息技术革新政府的建议。由此看出，以行政再造为重要内容的电子政务建设是美国等西方发达国家应对财政负担、行政效率低下和公众对政府不信任等社会现实问题的根本性对策。

在我国，虽然中央集权的单一制国家结构形式具有悠久的历史传统；但是，国中之国、诸侯割据也长期与这种中央集权的单一制国家结构形式相伴随而存在。新中国成立后，宪法意义上的单一制国家结构形式并没有从实际上消除部门分割、地方分割和条块分割的现象。随着我国社会主义市场经济体制的深入发展和网络经济的出现，这种分散的、各自为政的管理体制、管理方式与市场经济、网络经济所要求的统一性、协调性之间的矛盾冲突日趋凸显。同时，我国已有的政府组织结构是以职能为中心设计的，不同的部门具有不同的职能。这样，行政流程常常被政府部门分割成不同的环节而变得“支离破碎”，使流程“消失”在具有不同职能的部门和人员之中，进一步阻碍了资源共享和政府部门之间的互动联通。

因此，在现代信息技术条件下，政府公共管理如何面对我国社会发展的这种现实需求，同样是摆在我们面前的一项迫切任务。促进现代信息技术应用与行政流程再造一体化，使涉及同一个行政流程的相关职能部门得到集成整合与资源共享，打破分散的、各自为政的管理体制，并使之适应市场经济、网络经济统一性、协调性的发展要求，而不只是技术的简单应用或仅停留在技术应用的层面，同样也是我国基于电子政务应用的行政流程再造必须面对的社会需求和直接任务。

从方法论意义上说，直接从技术应用人手有助于消除改革的阻力。因为，任何一项改革都会遇到来自传统的、体制系统内部的阻力；行政流程再造直接从打破分散的、各自为政的管理体制人手，也一定会面临来自传统、旧体制、旧行政文化的障碍。但是，如果从技术应用人手，情况就完成不同了。技术的应用，要有效发挥它的作用，就必须对业务流程重新梳理，边梳理边电子化；技术应用的日益深入与成熟、各类管理信息系统和业务应用系统的建立，使原有分散、各自为政、资源不能共享等各种弊端更加彰显，这样，打破部门分割、地方分割、条块分割就有了共识和认同。行政流程再造的阻力正是在技术应用的过程中逐步被化解了。

因此，技术应用是行政流程再造的重要方法论，是应用信息技术构成了当代行政流程再造与以往行政改革的重大区别。对现代信息技术的应用及其应用结果的认同，孕育和促进了政府公共管理的变化与创新。正如巴雷所认为的，信息技术被看作是一种诱因，它引发了社会的永久变动，而合乎变动反过来会修正或维持组织的外形。

如果说企业流程再造(Business Process Re－engineering，BPR)是对企业的业务流程进行根本性(Fundamental)的再思考和彻底性(Radical)的再设计，从而使企业获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的改善，使企业能最大限度地适应以“客户、竞争和变化”为特征的现代企业经营环境；那么，行政流程再造也是在外部环境、内部资源及其结构发生变化的条件下，重新选择与确定一种科学合理的、有助于提高政府部门行政效能的管理模式或管理体系的过程。实践证明，跨功能、跨权限和跨政府部门的集成整合减少了行政过程中的摩擦，提高了行政效率，方便了社会公众。在网络、特别是因特网被广泛应用之后，共享数据库的发展，进一步引发了行政流程重新设计的需求，其主要手段是用电子化的政府工作流、信息流代替物理的手工操作。

因此，行政流程再造也就是要运用信息技术的力量构造适应信息化发展要求的政务形态，就是要对传统的组织结构模式、管理模式、业务流程和服务提供方式进行优化和重新设计，就是要基于信息技术和系统观点的、以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来取代以往被各政府部门割裂的破碎性流程，以提高政府公共管理的绩效和服务质量。具体来说，基于电子政务应用的行政流程再造的一体化内涵表现为：

第一，在现代科学技术条件下，行政流程再造离不开信息技术的影响与推动，信息技术构建信息处理和信息流动的能力对传统官僚机构、管理体制和深层次政务问题的解决产生了十分重大的影响，并促进了政府间网络的形成。信息技术的应用为实现跨部门业务、信息与服务的集成整合和资源共享，为实现电子化的政府工作流、信息

流代替物理的手工操作和形成跨部门的网络化协同办公，为使工作团队(Task Teams)成为行政系统用以改进生产与品质的主要手段，构建无缝隙政府，构建一种整体的而不是分散的、各自为政的政府管理范式和公共服务方式，提供了重要的技术支撑和实现方式。信息技术将那些没有关联的、权限上分离的、地理上经常分散的组织或者服务整合起来以至于表面上看来天衣无缝。

第二，行政流程再造是电子政务应用中一项系统的、综合的提高政府部门绩效与服务质量的重要应用内容，它不是单纯的网络信息技术解决方案，而是网络信息技术应用与行政业务处理的有机结合。行政流程再造涉及的政务问题包括；清除原有行政流程中非增值的环节；简化中间管理层，扩大授权，追求成果；优化和重新设计行政流程，实行业务流程步骤按自然先后次序排列、不同的步骤同时进行；建立数据共享机制，实现信息共享；整合资源，将职能性的层级结构转化为跨功能性的工作团队，实现政府组织结构的网络化。

因此，在应用技术力量的同时，行政流程再造需要从源头、从关键环节解决行政业务不规范、需求与设计两层皮、业务与需求两层皮等问题。只有准确把握需求和政府发展目标，使需求与实际业务处理一致，才能作出正确的应用系统方案设计和业务流程设计；只有正确的方案设计和业务流程设计，技术发挥作用才有了正确的方向。任何对实际业务处理不加区分而盲目套用技术的做法，都不可能有效发挥技术的作用。行政流程再造孕育和敦促现代社会产生一种新的公共管理形态，我们不能把行政流程再造仅仅看成是一种“工具”“手段”和技术的简单应用，它更是一种“方法论”。运用信息技术固化再造后的组织结构模式、管理范式、业务处理方式和公共服务提供方式正是行政流程再造的体现。

具体表现为：①革新与转变行政理念。行政流程再造重视顾客的需求、重视公众和利益相关者，强调以公众为中心，体现“一站式”服务的行政理念。②再造业务流程。建立以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来取代以往的被各政府部门割裂的破碎性流程，把处理同一项业务所涉及的各个部门整合在一个流程上，使完成该项行政业务所涉及的各个职能部门与人员、所需要的各个功能环节以及各种资源整合成为一个完整的行政业务流程。③组织结构重组。打破部门界限，形成跨部门的网络化协同办公环境。④转变政府职能。改变职能交叉重复、多头指挥、中间层次多的状况，做到机构不重叠、业务不重复。

二、我国基于电子政务应用的行政流程再造的问题透视

技术应用使旧体制的弊端更加彰显，有助于化解和消除行政流程再造的阻力，因而具有方法论意义；作为技术支撑和实现方式，技术应用的实际意义就是要触及并解决深层次的政务问题、实现行政流程再造，以一种更加便捷、面向公众和颇具效益的方式提供公共服务。

因此，行政流程再造作为实施电子政务的一个必要过程和重要应用，并不能只停留在技术应用的层面，而必须触及更深层次的政务问题。但是，我国电子政务应用中的行政流程再造还没有发展到这种程度，还不同程度地存在着理念层次、体制层次、应用手段与方法层次等方面的问题，如图2所示。

就理念层次而言，我国存在的问题主要是行政流程再造中支配信息技术产生作用的理念滞后，还没有形成基于电子政务应用的行政流程再造的系统理论。

从国际电子政务的历史发展来考察，电子政务中支配信息技术发生作用的理念并不是一成不变的。20世纪80年代中期以前，支配政府公共部门使用信息技术的理念完全是为了提高办公自动化的技术水平，提高政府部门内部的办事效率。各级政务的工作流程也往往偏向于追求业务处理的自动化水平，各政府部门及机构应用技术、购买系统的目的只是为了解决本机构内部的业务需求。其结果，由于各个政府机构所使用的系统和应用技术在标准和规范上的不一致，业务内容单调重复，造成了政府部门之间、各业务应用系统之间不能互通互动、信息不能共享。同时，公民、企业与政府部门之间的交易方式并没有因此而发生实质性的改变，他们仍然不得不在多个机构间和多个业务应用系统间寻找自己所需要的服务，仍然不得不重复传递基本相同的信息。这种“自动化孤岛”严重影响了公民、企业的办事效率与获取政府服务的便捷性，技术应用与政务问题的分离并没有使技术杠杆的作用得到有效发挥。

随着人们对上述问题认识的越来越深刻和西方国家政府公共管理问题的日益突出，应用信息技术重新激活政府、再造行政流程、推动政府现代化的社会发展要求和“创造一个效率更高花费更少的政府”的改革目标，极大地推动了电子政务中支配信息技术发生作用的理念的变化：从只追求政府部门内部办事效率的提高转变到着眼手提高公民、法人和其他组织的办事效率，从分散转变到更加趋向于集成整合；从只为了解决本部门内部的业务需求、提高部门内部的自动化技术水平转变到着眼于加强与其他各部门的协作、形成跨部门的网络化协同办公环境和提高行政系统的整体绩效，越来越强调应用技术力量解决行政流程再造的政务问题，越来越强调技术应用与政务的有机结合。

在我国，电子政务也成为了信息技术普遍应用于政府公共管理和推进政务信息化建设的集中表现。但是，我国的电子政务建设与应用，还仅仅停留在技术应用这个层面，还没有充分认识到行政流程再造是电子政务建设与应用的中心环节。电子政务中支配信息技术应用的基本理念表现为：不是在改变传统的管理方式和政府服务提供方式的过程中应用信息技术，而是使信息技术适应和模仿传统的政务管理模式；认为只要把信息技术应用于政府管理，就可以解决诸如行政效率低下、服务质量差、回应力不足、透明度差等问题。在这种理念的支配下，电子政务建设就变成了只着眼于提高部门内部办公自动化技术水平、建设部门内部公文流转系统和升级自动化设备等硬件基础设施建设和政府网站建设，然后把事务管理原封不动地搬到网络上、电脑上，行政流程再造完全等同为原有工作流程的自动化处理。

由此可以看出，我国完全陷入了技术决定论(technological determinism)的泥潭。重技术轻政务，造成了电子政务中技术应用与业务需求、技术应用与行政流程再造之间的严重脱节。理论和实践都证明，技术本身如果不在理念的支配下就不可能自动、自发地创造出有意义、有价值的政府管理，不同的支配理念必然影响技术发生作用的方向与效果。根据我国社会发展的需要转变和更新支配技术应用的理念，已是当务之急。

就体制层次而言，在我国，影响行政流程再造的体制性障碍主要表现为：组织机构缺乏落实，缺乏一个具有指挥协调能力的常设机构来对各级政府、各政府部门的政务信息化建设进行整合与协调；预算体制分散，经费预算不统一，投资分散，没

有形成统一的电子政务建设经费预算体制、支付体制和电子政务应用绩效评估机制；条块分割体制进一步滋长了部门利益和地方利益，垂直部门与属地政府及部门之间协调困难；政府职能转变不到位，分工过细，部门之间职能交叉重复。

这些体制性障碍进一步加剧了电子政务建设与应用中各自为政、标准不统一、资源不共享、重复建设与浪费等问题，各政府层级之间、各部门之间、各业务应用系统之间不能互动而成为各自独立的“孤岛”。我国目前开展的行政流程再造还只是处于提高工作流程自动化处理水平的技术应用层面，或者还只是处于对同一个机构内部的业务流程进行再造的基本层面；行政流程再造还没有触动那些更深层面的组织结构和行政运行程序，包括政治关系、权力关系和监督程序，由此常常表现出政府部门倾向于以一种提高效率、行政能力和服务质量，同时又维持体制现状的方式对信息技术加以运用。一般来说，进行政府层级越高、涉及部门与机构越多的行政流程再造，再造的过程就越复杂，所受到的体制性障碍就越大。因此，要充分发挥电子政务的积极作用，行政流程再造无疑是一个重要的过程。

就手段与方法层次而言，我国存在的问题主要表现在两个方面：一是技术导向完全使行政流程优化变成了IT部门的事。IT人员在开发过程中把现有的政府职能、管理模式和运作过程计算机化，用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，反而进一步固化了原有的政府组织结构、条块分割的管理体制和行政运作过程。运用先进科学技术虽然建立了业务应用系统、解决了本部门各类业务对技术的需求问题、提高了办公自动化水平，但同时也形成了一个个的自动化孤岛，进一步加剧了业务之间的分割和各自为政；虽然办理单个业务的效率提高了，但整体的效能却没有体现；虽然公众办理单项业务的效率提高了，但对于涉及多个部门、多个系统的业务办理并没有体现效率和便捷。同时，受IT人员知识结构的影响，IT人员缺乏系统的行政管理知识和对实际行政运作过程的理解，在我国行政业务本身还不够明确、不够规范的情况下，导致IT人员在开发业务应用系统时存在着需求与业务两张皮、需求与设计两张皮的问题。IT人员不能在理解和清楚描述行政业务的基础上设计业务流程、实行流程的IT化。因此，如果认为行政流程再造只是IT部门的事，只是由IT人员来承担；那么，行政流程再造就变成了单纯地只对原有业务流程实行自动化处理的工作。而实质上，行政流程再造并不是一件技术性工作。二是在运用技术力量再造行政流程的时候，缺乏统一的规划、整体协调和建立科学的规范标准。各地方、各部门、各业务应用系统采取分散建设模式由不同的开发商在不同的时间里开发，人为地造成了业务分割、协调不足等问题。

行政流程再造要实现不同业务部门的政府机关之间、各种业务应用系统之间的集成整合、互联互通和资源共享，要实现跨部门的网络化协同办公和提供“一站式”服务，并不是一个技术应用的方案；行政流程再造实现不同层级的政府、不同地方的政府服务一体化还可能会带来一些复杂的政治问题，层级不同的政府、社会经济发展程度不同的地方政府都会面临着不同的具体问题。这都表明行政流程再造涉及各种复杂的、深层次的政务问题。技术的应用除了彰显旧体制的弊端、排斥传统政务之外，还应优化业务流程，实现行政流程再造。

因此，行政流程再造首先就要通过规范政务行为的内容而使业务流程得到准确的描述，以便于业务人员表达业务流；其次在参与行政流程再造的团队中要有懂管理的人员，以便于IT人员更好地理解行政业务。这样，行政流程再造才能实现从政府机构工具信息化、事务信息化、管理信息化到组织信息化、流程电子化，才能从替代手工劳动的易学易用桌面基本系统——发展到实现对行政业务简化和分散开发的独立应用程序——再发展到在较大业务范围内执行业务任务的集成业务应用系统——最后实现功能交叉可变、各类应用并行运行的综合业务应用系统，并覆盖政务及其管理全方位、内外部用户驱动下的综合数据集成系统。

三、实现我国行政流程再造的对策建议

实现技术应用与行政流程再造的一体化已经成为当代国际电子政务深度应用的普遍发展趋势。就我国而言，消除政府部门之间、各业务应用系统之间的鸿沟，形成跨部门、跨业务应用系统的网络化协同办公，实现资源共享和“一站式”服务，也已经成为社会的现实需求。因此，针对我国以往行政流程再造存在的问题而采取行之有效的对策措施，实行基于“服务响应链”的流程再造模式，应该说是我国社会发展的迫切需要。

(一)明确构建无缝隙政府的行政流程再造目标

按照建设协同政务的最终目标，结合当前我国各级政府及部门政务信息化建设的现状，以协同应用为核心，以工作流管理为线索，以知识管理为显著特征，以应用集成为技术基础，整合资源，构建面向协同应用的无缝隙政府，以适应市场经济、网络经济的统一性、协调性发展需要，是行政流程再造的首要目标。

无缝隙政府实现了跨组织、跨部门的网络化协同办公，以及业务、信息和服务的集成整合，即所谓整合端到端的业务流程，能够柔性地、快速地响应公众的请求和适应不断变化的经济环境。对行政服务的使用者来说，无缝隙政府是感觉不到边界的政府，是对部门、人员、信息、服务与流程进行了有效整合的虚拟政府。实行一个窗口统一对外，对于某个手续、事项应到哪个政府机构去办理、到哪个机构查找所需要的统计资料等问题，在行政流程再造以后，都由一个统一的窗口代表政府予以解决，窗口与各政府机构的联系体现在跨部门的网络化协同办公环境中。具体表现为：

1、各政府部门之间的无缝化，实现了政府各部门业务流程的一体化。所有政府部门只有一个统一的窗口对外，让公众感觉到政府各部门是一个整体，公众可以通过对互联网等技术的利用搜索到自己所需要的信息和服务，不再需要去特别注意这些信息与服务是由哪个部门提供的，而只关心自己的需求就能方便地获取和无缝地接受各项服务。

2、中央政府与地方政府间的无缝化。中央政府部门和地方政府部门之间的手续办理和业务处理，都在网上进行，公众在利用行政服务时可以完全不必注意中央和地方政府部门之间的界限。

3、政府部门与民间机构之间的无缝化。在市场经济体制下，政府部门不是公共服务的惟一提供者，除此而外，非政府公共机构、民间机构等也都参与了公共服务的提供。因此，为了提高公众获取公共服务的便捷性、提高公共服务质量，实行政府部门、非政府公共机构和民间机构之间的信息与服务对接，进一步实现一体化。

(二)重视政务规范的设计

结合不同政府部门的业务特点、业务需求来制定政务规范，这是行政流程再造的基础。行政流程再造的政务规范设计。

在行政流程再造过程中，从整体和系统规划

的角度对各部门职能进行合理划分与配置、对各类业务及其流程进行梳理和整合，建立以业务办理事项或服务事项为中心的公共资源数据库和流程库，集成整合所有政府部门的业务应用系统，构建统一的政府部门的管理与服务平台，形成跨部门的网络化协同办公环境，都是政务规范制定的重要内容。因为，行政流程再造是基于信息技术和系统观点的、以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来代替以往被各政府部门割裂的破碎性流程的再造模式。

在这个模式下，围绕事务的处理将所涉及的各个部门或管理人员、各个环节、资源配置进行有效整合，形成为一个具体的流程；由发起者发起流程，经过若干个部门和环节的处理，最终到达流程终点；所有的工作流程又都是互相连接、交叉或循环进行的，一个工作流程的起点可以是另一个工作流程的终点。这样，行政流程之间的界限淡化了，各流程之间的集成、互动与共享加强了。但能否实现这种再造模式及其功能，取决于是否形成了统一的政务规范。

(三)明确行政流程再造的具体工作内容及业务建模过程

为了实现行政流程再造的目标、解决行政流程再造所涉及的各种政务问题，实施行政流程再造的工作内容主要包括两个方面：

1、建立分工组成树——按照政府部门的职能配置，编制《管理手册》，实现任务分工责任化、明确化；与此相适应，进行总体功能结构的软件设计。

2、建立实施流程图，包括：①建立业务协作流程图——编制《程序文件》，实现业务运行程序化。与此相适应，进行系统交互流程的软件设计。②建立数据接口图——编制《数据接口规范》，实现数据交换快捷化、共享化和安全化。与此相适应，进行系统/模块接口软件设计。③建立职责执行流程图——编制《作业指导书》，实现信息处理精细化。与此相适应，进行数据库/报表的软件设计。④建立业务信息关系图——编制《业务表格》，实现信息处理精细化。与此相适应，进行模块内流程的软件设计。

要完成上述工作内容，行政流程再造还需要经历三个建模阶段：①业务建模阶段：主要是运用调查与实证分析方法，调查研究现实业务需求、现实业务流程、现实业务信息，研究标准化数据元素，设计电子文档和业务模型。②数据规范化阶段：主要是进行数据元素设计与管理，分析已有数据元素标准、存在的问题，编制

(四)按照步骤实施行政流程再造

行政流程再造的过程是事前的调查审视与重新设计、事中的执行与实施、事后的评估与反馈三位一体的有机整体。行政流程再造的步骤。数据元素设计与管理规范，编制数据元素目录。③文档规范化阶段：主要是进行电子文档设计，建立和规范文档格式，编制电子文档格式设计指南，建立电子文档模型库。

1、审视原有流程。根据政府发展目标与需求，调查了解现实业务需求、现实业务流程和现实业务信息，并加以分析。

2、重新设计行政流程。包括设计和确定新流程的整体方案和业务流程的原型、重新设计新的人事及组织结构、重新设计新的信息系统及其传递方式。

3、启动、实施新的业务流程。为此需要进行宣传动员、与受影响的相关人员进行沟通、重建人事与组织。

4、评估与反馈。对新流程的实施效果进行评估，评估项目包括新流程表现、信息系统表现及工作效率。流程表现评价指标包括准确性、便捷性、协调性、共享性、效率与成本、满意程度等方面。政府部门应根据反馈的评估结果改进流程。

四、研究结论

以上论述以电子政务和行政流程再造理论为基础，具有原创性地阐述了电子政务深度应用以行政流程再造为重要内容、以技术应用与行政业务处理二者一体化为行政流程再造途径的理念内涵，揭示和分析了以往我国行政流程再造中存在的问题及原因，研究和提出了对推动我国电子政务深度应用具有启示作用的对策建议，并得出如下研究结论：

第一，能否实现行政流程再造是能否推进电子政务深度应用的“瓶颈”问题，具有极为重要的意义。电子政务深度应用所需要解决的网络化行政组织结构的形成、行政职能的合理配置、跨部门一体化协同办公和信息共享的实现、资源的虚拟整合与集成，以及公共事务管理与政府服务从分散的、各自为政的方式向集中整合的、无缝隙的方式转变等政务问题，都与行政流程再造有关，都是行政流程再造涉及并要解决的问题。因此，行政流程再造是实施电子政务的重要过程：由注重技术导向转变为注重政务导向，由技术与政务的分离转变为二者的有机融合，由注重建设转变为注重整合与应用，由注重政府部门自身效率的提高转向注重对社会的服务，必然是我国今后电子政务深度发展与应用的新趋向，我们应当不失时机地把握我国电子政务的发展方向。

第二，现代信息技术应用对促进行政改革、实现行政流程再造具有重大意义，也有局限性，要发挥技术应用最大化的社会效应，就要促使技术应用与政务问题解决一体化。现代信息技术的应用使旧体制的各种弊端更加彰显和受到排斥、使打破旧体制的局限具有了共识和认同，从而在技术应用的过程中逐步化解、消除了行政流程再造的阻力，这就是现代信息技术应用的方法论意义。同时，现代信息技术应用为行政流程再造所涉及的政务问题的解决，提供了重要的技术支撑和实现方式。正是信息技术的应用构成了当代行政流程再造与以往行政改革的重大区别，深层次政务问题的解决离不开现代信息技术的应用。

但是，不管信息技术的力量多么巨大、影响多么深远，它并不会自动地实现行政流程再造；技术的应用过程是一种受意志支配的活动过程。毫无疑问，处在第一层次上的行政理论、行政理念的转变与创新必须在信息技术应用之前发生；而处在第二层次上的行政职能、行政体制和第三层次上的行政方法、行政手段和行政能力，则是信息技术在行政理论、行政理念支配下应用的结果。

因此，行政流程再造不是单纯的网络信息技术解决方案，它实质上是一个技术形态、政务形态与应用形态的有机结合与互动，政务是根本、技术是支撑、实际应用是目的。正是这种一体化的结合，使深层次的政务问题的解决具有了技术支撑与动力，使信息技术发挥最大化的社会效应具有了正确的理念支配和政务环境。

第三，行政流程再造应注重策略和方法。行政流程再造是基于电子政务应用的一项系统的、综合的政府治理工程，具有复杂性、全局性。因此，行政流程再造首先应根据现代信息技术应用的不断深入和日益成熟，以及社会发展的需要分步实施、逐步推进，不能一哄而起。其次应根据经济社会发展的不同水平、不同层级的政府、不同的业务性质，既注重行政流程再造的集成整合性、协调性、共享性，又注重其差异性；既尊重根据职能而设置政府机构的客观现实，又强调跨部门、跨业务的虚拟整合与集成。再次应按照实施步骤和科学的方法，明确行政流程再造的具体工作内容，从源头、从关键环节上解决行政业务不规范、需求与设计两层皮、业务与需求两层皮等问题。只有准确把握需求和政府发展目标，使需求与实际业务处理一致，才能作出正确的行政流程设计。

[责任编辑：王欣]