图书馆立法研究

一、图书馆立法的历史沿革

我国最古老的图书馆立法可追溯到1122年，那时采取的是版本法和图书审查限制的形式。而近代较为完整意义上的图书馆立法则是在20世纪初期。宣统二年(1910)，清政府颁布了<京师及各省图书馆通行章程)，该<章程)共20条，对图书馆的宗旨、布局、馆舍、机构、人员、藏书、借阅办法及经费等事宜作了相应的规定。这是我国第一部以政府名义颁布的图书馆法。新中国成立后，党和政府十分重视图书馆事业，中国图书馆事业进入了新的发展时期，有关部门曾多次颁布关于图书馆事业的行政法规和规章。文化部于1955年颁发《关于加强与改进图书馆工作的指示》，第一次全面地对图书馆的性质、任务及业务工作流程作了规定，但其内容比较概括，具有指导、原则性质。同年文化部抄发中华全国总工会《关于工会图书馆工作的规程》，1956年高教部颁发《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例(草案)》，1957年国务院颁布《全国图书协调方案》，直到“文化大革命”前，我国图书馆法规逐渐健全，图书馆事业得以蓬勃发展。“文化大革命”期间，我国图书馆工作的各项条例、规章制度被砸烂，所有已制定的图书馆法被否定，亦未颁发任何有利于图书馆事业发展的法规性文件，图书馆事业遭到一次空前的浩劫。中共十一届三中全会以后，国家的政治、经济生活走上了正轨，图书馆工作也亟需尽快恢复。1980年中共中央书记处第23次会议上讨论了图书馆工作，就图书馆事业管理体制、新建业务等问题作出了相应决定。这次会议通过了《图书馆工作汇报提纲》，决定在文化部设图书馆事业管理局，管理全国图书馆事业，并在“六五”计划中列出了图书馆事业的发展计划。可以说这次会议奠定了“六五”时期我国图书馆事业恢复和发展的基础，具有重大意义。1981年教育部颁发了，《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》(1987年国家教委修订后改为《普通高等学校图书馆规程》)，1982年文化部颁发了《省(自治区、市)图书馆工作条例》，1987年中国科学院颁发《中国科学院图书情报工作暂行条例》。一系列条例和规程的制定，对图书馆工作的发展都有起到了积极的促进作用，是具有一定法律意义的文件，它们构成了我国图书馆立法的法律基础。

从国际上看，欧美等发达国家很早就制定了专门的图书馆法。据统计，从1850年英国颁布世界上第一部全国性《公共图书馆法》至今，已有60多个国家颁布了250多部图书馆法。在美国，1849年产生了第一部州图书馆法，到1890年已有29个州相继制定了各类型的州图书馆法。1956年美国联邦政府第一次通过了《全国图书馆法——图书馆服务法》，随后又相继制定了各类型的州邦图书馆法。近20年来，欧美各国纷纷修订已有的图书馆法以适应科技、经济、社会的新发展，出现了图书馆立法的高潮，如美国国会在1989年批准实施《新图书馆服务改善法案》，对1964年制定的《图书馆服务及建设法》(LSCA)进行修改，提高了政府对公共图书馆的资助，加强了图书馆网络建设与资源共享等方面的职能。1964年日本也修订了《日本图书馆法》，英、美、日本等国的图书馆事业都得到了飞速发展。

二、图书馆立法的意义

首先，人类社会进人21世纪后，图书馆作为社会信息服务系统的重要组成部分，其重要性日渐增强。联合国教科文组织的文件中指出：“为了提供永久性和不断发展的图书馆事业，全面管理和协调只有靠立法才能获得”。国际图联(1FLA)早就强调：“每个国家都应建立图书馆法”。“图书馆事业要走稳定、健康的发展道路，必须依赖强有力的法律保障，即用法律的形式，把党和国家对图书馆的各项工作纳入法制轨道，才能从根本上协调和优化图书馆事业发展的内部环境及其动作机制。”图书馆立法是图书馆事业健康发展，读者更好地利用图书馆，接受文化科学知识和继续教育的保障。

其次，纵观我国图书馆立法的历史，都在不同的历史时期对我国图书馆事业朝着规范化、科学化、法制化的目标发展起到了不同程度的作用，使图书馆工作有章可循，有法可依。但我们也不难发现，我国虽已颁布了一些图书馆事业的法令，但这些法令多以规程、条例、大纲等形式出现，且比较零散，没有形成体系。迄今为止，我国尚未有一部由全国人大及其常委会制定或通过的具有统一性质的图书馆法。立法工作的薄弱，造成我国长期以来图书馆主管机关以行政手段为主来管理和发展图书馆事业，由此给我国图书馆建设与发展带来了两大根深蒂固的弊病：一是图书馆建设与发展条块分割，各自为政，最突出的症结是公共图书馆之间、不同系统之间在管理和协调上困难重重，项目重复建设，资金浪费惊人；二是图书馆事业发展呈现出随意性和偶然性，长期以来图书馆事业发展不具备持续、稳定发展环境，呈现因人而异的随意性，图书馆事业的发展时起时落。这种现状极不利于图书馆工作的统一化、标准化，也无法唤起公众对图书馆工作重要性的认识，其弊端日益明显。

三、图书馆立法建议

(一)图书馆的职能作用与社会地位

图书馆事业的现状是衡量一个国家经济、文化发展水平的一项标志。从上述可知，新中国成立50多年来，特别是中共十一届三中全会以来，我国图书馆事业有较大规模的发展，但毋庸讳言，从全社会整体看，图书馆在社会主义现代化建设中的地位作用还没有被人们充分认识，图书馆的社会地位不高，各级政府对图书馆事业的经济支持力度不大，这也使得人们对图书馆立法普遍重视不够，有的人认为只要由我国现行的一些行政规章对图书馆有关问题予以规定就足够了，没有必要从国家法律的角度加以规范，这些是影响图书馆事业发展，也是制约图书馆立法进程的主要因素之一。为此，必须制定图书馆法，而且制定的图书馆法要从社会发展的高度，把图书馆的概念、原则、国家对图书馆的职责、图书馆的权利义务、读者的权利义务等以国家法律的形式确认。

图书馆法的概念图书馆法是国家制定或认可的有关保护图书馆事业建设和发展的法律，是调整图书馆事业管理、图书馆读者服务和图书馆内部活动中产生的工作关系及与其直接有关的人身、财产关系的法律规范的总和。换言之，图书馆法就是调整图书馆系统中产生的各种社会关系的法律规范的总称，是处理国家与图书馆、图书馆与读者、图书馆与图书馆之间的各种关系的法律规范，是国家图书馆政策的具体化和定型化，它体现国家对图书馆事业的发展政策和宪法赋予公民的文化教育权利。

图书馆法的立法原则包括：（1）公益性和无偿性原则。图书馆法属于文化法制建设的一个重要组成部分，是以保证公民的文化权利为宗旨的，是为满足公民不断增长的文化生活需要服务的。图书馆法必须考虑如何保障公民文化权利的问题，这就决定了图书馆法必须以公益性和无偿性原则作为根本原则，并贯穿于整个法中。图书馆本身具有社会性、科学性、教育性和服务性，图书馆所保存的文献资料是社会共同财富，由此决定了图书馆用户从图书馆获得的基本服务具有无偿性。(2)平等原则。平等原则是很多法律体系的基本原则，也应该是图书馆信息立法的基本原则。图书馆的工作活动是社会文化活动的一部分，其主体之间产生的问题、权利义务关系等也应该遵循平等原则，只有这样才能保障图书馆主体之间的合法权益，正确协调图书馆法与其相关诸法的关系，维护图书馆事业的健康发展。(3)协调性原则。我国的法律是一个有内在联系的统一整体，图书馆法作为这个体系中的组成部分，在不违背宪法的条件下，一定保证与其他法律的相互联系和相互协调。同时，社会各项事业的发展都需要协调进行。有了协调，才能合理的解决矛盾，提高工作效率，促进事业共同发展。

国家对图书馆建设的职责包括：(1)设立公共图书馆的职责。国家及各省、市、自治区都应有公共图书馆。(2)建立图书馆管理机构的职责。国家有责任建立图书馆管理机构，以便管理公共图书馆。(3)制定条例、规章，拟定计划的职责。国家应当在图书馆管理的各个方面制定条例、规章，拟定计划，以便对图书馆进行有效的管理。(4)监督和管理图书馆以及协调图书馆之间的关系。图书馆的服务应该由政府进行管理和监督，图书馆工作受政府检查。如果政府检查出问题，图书馆应该采取措施纠正。(5)保障图书馆经费和各种必要设备的职责。在法律上必须规定国家对图书馆的资金投入，否则将不能保证购书经费、设备建筑等资金来源以及工作人员的工资支出。

图书馆的权利包括：⑴独立确定本馆运营方式和内容的权利。(2)文献资料采集、加工和服务的自由独立、不受阻挠干涉的权利。(3)维护本馆资料所有权和出租权的权利。(4)依法监督和管理利用者信息利用的权利。(5)开展馆际互借与协作，实现资源共享的权利。(6)参与国家知识信息资源建设与开发，维护信息产权和安全的权利。

图书馆的义务包括：(1)保障公众利用图书馆服务和资源的义务。(2)提供公益性服务为主，适度有偿服务的义务。(3)平等对待每一位公民的获知权，为社会成员提供方便的服务的义务，包括向残疾人、儿童等特殊群体提供令人满意的服务。(4)为利用者保守隐私权的义务。(5)接受公众监督和提供公众参与图书馆运营决策的义务。(6)提供具有专业水准的、便利的服务的义务。(7)保护文献信息资料和设施完备、便利的义务。(8)馆际合作以及图书馆和其他机构合作的义务。

读者对图书馆的责任与义务包括：(1)读者应遵纪守法。(2)爱护图书馆公共设施。(3)爱惜文献信息资料。(4)遵守读者行为规范，对偷、毁馆藏资料、严重影响图书馆正常运转秩序者，图书馆有权处理，直至移交司法部门等。(5)图书馆法如何对行政主体和机构获得权利予以控制和约束，如何使行政与司法两种权利相互制约，既保障图书馆法在执行过程中遭到曲解或误用时能有效地制止和纠正，又保障图书馆、公民权利免受不法执行行为侵害，并在受到侵害时能得到有效的救助等。

(二)图书馆的管理体制

我国市场经济体制的建立与发展，对图书馆事业的影响深远。图书馆在管理体制、机构设置、人员聘用、藏书建设、读者服务、定额管理、目标管理、乃至以文补文、经营创收等面临许多新情况和新问题，特别是在管理体制方面，如何处理好条块分割，将人治和单位的行政管理转为依法管理；怎样统一规范图书馆事业的管理和运行机制，规范图书馆的各项业务标准；如何让各类图书馆实现由封闭型向开放型、内向型向辐射型的转变，变被动服务为主动服务，使图书馆的科学、教育、文化、信息职能得以充分发挥。

另外，由于现代信息技术的发展，迫切要求图书馆建立相应的机制。随着计算机网络技术和远程通信技术的日益完善，图书馆文献信息的存储、加工、传递、查询和利用等方面出现重大革新，数字图书馆、虚拟图书馆、信息库网络化以及家庭图书馆等图书馆服务模式的出现，拓宽了图书馆的教育和信息两大职能，使其有可能从利用馆藏资料间接从事文化教育的机构，成为用信息为全社会提高经济效益服务的机构。这就要求尽快制定图书馆法，并且要求在立法中既要从现实出发，又要具有前瞻性，借鉴发达国家的经验，对图书馆现代化建设作出规定，包括如何加强统一规划和管理，确定各级图书馆分工、基本建设投资的原则等，以避免重复建设，促进各地图书馆信息系统网络化的建设分期分批有序地进行。

为实现上述图书馆的管理方式要做好以下工作：

（1）调整图书馆与图书馆、图书馆内部之间的关系，保障图书馆事业按照自身的规律发展。一是科学规划图书馆事业的总体布局和建设。图书馆的布局和发展的不平衡是我国长期存在的一个问题。不同类型的图书馆由于分别归口文化部、教育部、科学院等领导，形成条块分割状况，图书馆之间缺乏合作与协调，一味追求“大而全”，而忽视一些小型图书馆、特种图书馆的建设。必须制定图书馆事业发展总体规划，即我国图书馆发展目标手段和战略部署，形成指导性计划和指令性计划，长期执行，并通过法律的手段给予保障。二是合理协调各图书馆间的馆际协作与资源共享关系。资源共享是当今图书馆事业的一个重要课题，必须形成相互协作的网络，通过文献资料合理布局，实现资源共享，从而使用户的文献需求得到最大程度的满足。三是严格规范图书馆各项业务工作方法和技术手段加强管理。目前，我国图书馆工作大多还停留在手工方式的个体的落后的操作水平上，图书馆的分类、编目、阅览、文献检索的计算机应用发展缓慢，业务上的标准化、统一化、规范化程度差，而法律手段的运用是图书馆管理手段中的重要方面，是其他手段的完善和必要补充，尤其是法律的强制作用是其他手段所不能替代的。因此，必须健全图书馆法律机制，强化管理。

（2）调整图书馆与读者的关系，保证读者协助图书馆的建设。法律要规定图书馆对读者的服务，规定读者在图书馆享有权益，要广开图书馆大门，取消对各种读者使用图书馆的不合理限制及种种不合理收费，积极改善环境，改进服务，千方百计吸引读者，以扩大读者的覆盖面。

(三)图书馆的经费来源

我国图书馆事业经费，目前仍没有切实可行的标准和可靠的制度保证。经费短缺和没有保障是制约图书馆特别是公共图书馆发展的一个大问题。解决图书馆经费的出路应是通过立法以保障经费来源，以法律确定国家或地方财政用于发展图书馆事业的经费比例。

首先，必须在法律上规定对图书馆的资金投入，否则将不能保证购书经费、设备建筑等资金来源以及工作人员的工资支出。图书馆的奖金预算应根据国家的财政收入，按本地区的人口严格按比例来计算和拨给。对图书馆的规模、类型、投资多少、建什么样的图书馆，要以读者数量、层次为依据，要对其进行可行性预测，在认真统计、分析后制定规划。一定要杜绝那种只顾花钱发工资、长年不进书、不顾读者用书量的做法。

其次，考虑到我国公共图书馆分布面广、经费最为短缺的困难，可以借鉴一些国家图书馆法的规定，将地方税收的1～3％提供给公共图书馆，由省市根据本地区经济发展情况制定实施细则，做出专款专用的规定，并确定挪用资金的法律责任。对于专业图书馆，特别是高校图书馆，国家财政应于文教经费中，按一定比例划拨专款，提供支持。

(四)图书馆的队伍建设

图书馆成员的个体和群体素质如何，是直接影响图书馆功能作用发挥的重要因素。加强现有图书馆工作人员的管理，提高其人员素质，抓紧培养跨世纪的图书馆专业队伍，应是各类图书馆和高等学校信息管理专业的当务之急。多年来，因为我国没有制定图书馆法，对图书馆工作人员的配备、管理、培训、考核等方面没有明确的法律规定，作法不一，存在诸多问题。图书馆法律机制应保障图书馆的人才需求，按标准按比例选拔和聘用一批图书馆专业人员。要成为图书馆员，必须经过一定的专业培训，然后获得一定层次的专业资格证书。在美国，图书馆学的基本课程已经不在大学本科，而是在研究生院，只有经过研究生课程培训并获得专业资格证书的人，才能在图书馆的专业岗位上工作。有的国家将图书馆员的任职条件在图书馆法规文献中固定下来，以法的形式来确定图书馆员的专业地位。在中国，现在还没有真正意义上的图书馆专业人员制度，应尽快建立规范、高起点的“行业准人”制度。

总之，“法律的使命是面向未来的”，相信随着我国图书馆法的制定，我国图书馆事业必将得到蓬勃发展，从而在国家经济建设中以及社会生活的各个方面发挥更大的作用。

（作者单位：陕西工业职业技术学院图书馆）

参考文献：

[1)易丹柯．中国图书馆立法论[J)．图书与情报，1992（2)

[2]裴红艳．赖湘蓉．近十年来我国图书馆法制建设研究进展[J)．中国图书馆学报，2003(3)．

[3]周庆山．信息法[M]．中国人民大学出版社，2003．