我国当代图书馆事业政策的时代特征研究

摘 要：指导我国当代图书馆事业发展的政策是在特殊的社会政治经济体制和具有特异性的文化、教育、科研等社会事业体制环境中形成的，这决定了我国图书馆事业政策具有不同于其他国家相应政策的特征。文章借助公共政策过程理论，在研究我国当代图书馆政策的形成途径基础上，重点论述了我国图书馆事业政策的从属性、系统性、同质性、阶段性、发展性等不同关系特征。

关键词：中国图书馆 图书馆事业 图书馆政策

中图分类号： G259.20 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2013）04-0018-05

我国当代史是中华人民共和国史，我国当代图书馆事业史也是中华人民共和国时期的图书馆事业发展史，历史的同步除了具有时间上的涵义外，中国共产党执政以来的治国政策，在改革开放前明确地表述为“政治挂帅”的政策，这是一种以服从于意识形态建设需要为先决，以满足党的国家宏观发展战略和阶段性、区域性政治目标为实现方式，以具体的“政策”作为手段的一种治国方略，这种基于政策的治国基本方式在经济、军事、文化、社会、教育等各个不同的行业，呈现出多种形式和内容上的差别，但作为党执政的一种基本原则，“政策”的政治高度是不容置疑的—“政策是党的生命”，国家的各项发展事业都依政策指导而建设发展。建国后建设的当代图书馆事业，也同样是在党和政府的图书馆事业政策的指导下发展起来的，分析和认识我国当代图书馆事业政策的时代性特点，是作为认识和研究我国当代图书馆事业政策的基础。

1 从“政策”的内涵、外延定义我国当代图书馆事业政策

1.1 我国图书馆“政策”的一般内涵和外延

基于政治学范畴的“政策”是“公共政策学”研究的基本概念，关于“政策”的定义，可以理解为“是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”[1]，这个定义适用于一般的社会事业领域，其在政策主体、目标取向、活动过程、行为规范上的把握，同样适用于图书馆事业领域。规范并影响我国图书馆事业发展的政策，除了与文化、教育、科研等图书馆依附部门直接相关的法律、条例、行业发展规划规范、部门规章制度及图书馆自已制订的规范方法外，还包括能影响图书馆发展的各种政府部门、事业单位及各级领导所作出的相关指示。

在我国的基本社会体制中，党建政后“为了适应中国外源性现代的要求和组织民众的需要”[2]而建立起了构成我国基本社会机构单元的单位制度，图书馆就是依附于不同的单位而设置和建设的下级单位，单位行政化特性中的科层同构、非契约化和单位身份特性在图书馆同样存在，单位组织功能中的政治功能、社会功能、生产功能也同样存在于图书馆身上，所有这些特性的形成和规范，原则性和规范性的政策是由图书馆的上级单位所制定和形成的，技术性和操作性的政策是由图书馆界及图书馆自身形成的，当然由图书馆形成的这些政策很多还需要各级权力机构名义上的主持、认可、附议才具有政策的效力。国际图书馆机构（如IFLA）的政策只有被我国相关权威管理机构认可后，才具有对我国图书馆的影响效力。

因此，在内涵上，我国图书馆事业政策可以理解为：凡是由我国各类图书馆主办单位、上级主管部门、图书馆行业组织以及图书馆制定、认可、签署、颁行的对图书馆建设发展、日常管理及服务工作开展具有规定性及约束力的各类法律、条例、规章、制度、通知、办法、批示等，都属于图书馆事业政策。

1.2 我国社会体制“政策”对事业发展的决定性影响

1949年中华人民共和国建立后，我国建立了一套既完全不同于西方自由经济体制国家、又不同于其他社会主义国家的社会管理与运行体制，这种体制的主要特点包括了意识形态的一元化、党的领导的一元化、各项社会事业的泛政治化。党在战争时期所积累的关于“法”的认识，对中华民国政府尝试建立法律体系实施“训政”建国最终失败经验的认识，以及马克思在《哥达纲领批判》中对“资产阶级法权”的批判，在我国五十年代后逐步发展成为对法制化建设的全面否定，形成事实上的“以党代政”、“以党代法”、“以言代法”，“个人崇拜”在六十年代后的盛行更是发展到“文革”时期的“无法无天”，毛泽东同志在特定情况下有特定语境所讲的“政策和策略是党的生命”[3]，被片面化理解，不同历史时期党根据政治形势发展和阶段性任务制定的“政策”，成为指导包括图书馆事业在内的各项社会事业的指挥棒。即使是在改革开放后，我国党政管理系统、社会舆论和图书馆，仍然在社会发展的惯性下，按照“政策”的指导制定自己的发展规划、实现日常管理、开展服务工作，对法制化的重视严重不足，在上世纪80年代以前只有寥寥数部行政规程出台，权威性和可操作性都不足。直到1996年我国确立了“依法治国”的基本国策、1997年党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略任务后，图书馆界才开始较多地关注立法工作。但直到今天，指导我国图书馆工作的，主要还是各种“政策”。

2 我国当代图书馆政策的形成途径

图书馆事业政策作为一个体系化的存在，其形成和成熟需要在较长的历史时期中积累和完善，需要有众多政策制定主体的共同协作，在这一过程中所要实现的政策目标是多样化的，在此背景下所形成的政策其来源也是多样化的。

2.1 历史继承

我国近现代图书馆和图书馆法制化都始创于晚清，在中华民国时期得到了较好的发展和完善。除上位法律中对发展包括图书馆在内的文化事业、保障人民文化权利的条文规定外，专门制定颁布的图书馆法规，就有《国立中央图书馆组织条例》（1940）、《国立北平图书馆组织条例》（1946），行政命令有教育部制订颁行的《通俗图书馆规程》（1915）、《图书馆规程》（1915）、大学院《图书馆条例》（1927）、《图书馆规程》（1930）、《私立图书馆立案办法》（1930）、《修正图书馆规程》（1939）、《图书馆工作大纲》（1939）、《各级学校及各机关团体设置图书馆（室）供应民众阅览办法》（1941）、《图书馆工作实施办法》（1944）、《普及全国图书教育办法》（1944）、《图书馆规程》（1947）等。这些形成于中华民国时期的图书馆法规政策，在1949年后被全部废除，并且成为研究的禁区，但这些法规中的技术性政策（如技术规范与管理方法）和一些服务理念，仍然在新中国图书馆政策建设中得到了继承和体现。

2.2 法制化建设

我国图书馆法制化建设一直处于非常落后的状态。上世纪50年代后“要人治，不要法治”[4]的治国思想造成了我国法制化的停步和倒退，图书馆事业领域的法制化建设，虽然有1955年文化部制定的《关于加强与改进公共图书馆工作的指示》、1956年教育部制定的《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例（草案）》，改革开放以来由高校、公共、专业图书馆制定的一些章程和条例；从1996年到2008年，深圳经济特区、内蒙古自治区、湖北省、北京市先后制定了四部地方性图书馆立法；上海市、广西壮族自治区、河南省、浙江省则制定了四部地方行政规章等，但在图书馆事业领域依然存在着较为明显的“无法可依，有法不依”和“执法不严，违法不究”的现象，国家级的图书馆立法建设则从进入新世纪后才开始启动。

2.3 引进借鉴

建国来，我国图书馆事业政策建设过程中一直在向国外学习，50年代到70年代是向苏东欧社会主义阵营国家学习，“改革开放30年来，伴随着社会发展对图书馆服务要求的不断提高，向国外尤其是西方国家图书馆界的学习也经历了从技术层次的工作方法、标准、管理、服务、学科理论上升到理念层面的政策、思想、价值观的学习过程。[5]”改革开放后向西方学习，从图书馆管理、图书馆技术、图书馆理念等多个方面学习国外先进经验，在学习过程中结合国内情况借鉴吸收，将其他国家图书馆政策中的合理部分中国化，特别是美国、日本、欧洲等图书馆事业先进国家的经验，国际图联（IFLA）和美国图书馆协会（ALA）的相关图书馆政策目前绝大多数已为我国图书馆所认可并择优引用。“图书馆系统的运行和发展深受全球化的影响，现有的许多图书馆政策已烙上全球化的印痕”[6]，我国图书馆事业发展和政策形成已具有明显的国际化特征，如在近些年中国图书馆学会所制定的《中国图书馆员职业道德准则（试行）》、《图书馆服务宣言》中所体现的以人为本的职业精神，在中国大学图书馆馆长论坛《图书馆合作与信息资源共享武汉宣言》中公开表达了中国图书馆界对国际公认的图书馆资源建设与服务理念的支持——“我们完全支持联合国教科文组织（UNESCO）和国际图书馆协会联合会（IFLA）通过的《公共图书馆宣言》（IFLA/ UNESCO Public Library Manifesto 1994）及《学校图书馆宣言》（IFLA/ UNESCO School Library Manifesto 1999）的原则和立场。我们完全支持开放社会研究所（OSI）在布达佩斯（Budapest）通过的《布达佩斯开放存取首倡计划》（Budapest Open Access Initiative，BOAI）原则。我们完全支持《国际图联关于数字环境下的版权立场声明》（IFLA Position on Copyright in the Digital Environment 2000）的原则[7]。”表明了中国图书馆界在职业价值观上与国际主流体系接轨的意愿，认识到“公共事务的人文关怀”精神“才是我们这个行业坚持职业道德准则，（才是）守望读者知识家园时赖以安身立命的理论基础，才是形成这个我们职业的认识观、价值观的思想基础，才是为实现图书馆使命时所追求的最高目标[8]。”

2.4 经验积累

建国以来的我国图书馆事业是伴随着社会发展曲折前进的，上世纪50年代中期伴随着“向科学进军”的形势发展，我国图书馆界推出了《全国图书协调方案》，建立了全国和各地区的中心图书馆委员会，初步形成了全国性和地区性的图书馆协作网，各地图书馆制订了相应的图书馆发展规划，成为我国50年代图书馆事业发展的高点。1978年“全国科学大会”的召开、特别是十一届三中全会确立的“改革开放”政策，开启了我国图书馆事业发展的新阶段。建国六十余年来图书馆事业曲折跌宕的发展过程，在图书馆事业的每一个领域都积累了很多宝贵的经验，也有太多惨痛教训，对这些经验教训的客观总结分析，成为今天形成我国图书馆事业政策的重要实践来源。比较典型的，是在上世纪80年代末至90年代，我国图书馆界在理论研究上实践上都曾非常推崇“有偿服务”，并将其条文化写入一些政策文本。在进入新世纪后，我国图书馆界通过对这种办馆理念的反省，已从办馆思想和图书馆核心价值观的高度摈弃了“有偿服务”，“资源共享、社会共建、普遍均等、无偿服务”已成为图书馆界从理论到实践中奉行的新的职业准则。

2.5 探索创新

既不同于原苏东社会主义国家、也与西方自由经济体制的国家不同，目前我国已形成了特殊的政治经济体制和社会运行机制，在不断推进改革开放的进程中，这种动态的社会体制为图书馆事业发展形成了特殊的环境，也对图书馆发展提出了特殊的要求，这种条件下的图书馆事业政策既不能照搬国外、也不是靠总结暨往经验就能建立起来的。如我国目前不同行业的图书馆设置及管理体制就具有其他国家所不具备的复杂性，其协作体系建设与联盟化发展就必然具有自己的特殊要求，针对我国当前图书馆事业发展的政策策略制定，只有在不断的探索创新中才能满足图书馆事业的科学化发展需要。特别是在特色化的图书馆工作中的创新，尤其反映了这种创新理念与我国当前国情的结合。如2007年以来以我国图书馆界为主体推行的“中华古籍保护计划”，根据我国古籍现存状况和管理部门分处不同系统和单位的状况，在总结了建国以来我国古籍保护工作经验教训的基础上，先后实施了“中华再造善本工程”、“国家珍贵古籍名录”评定、“全国重点古籍文献保护单位”遴选、培养古籍保护修复人才、成立古籍修复中心、古籍普查、编制《国家珍贵古籍名录》等一系列措施，并依据《中华人民共和国文物保护法》、《国务院关于加强文化遗产保护的通知》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》等法规政策的精神，先后制订了《古籍定级标准》、《古籍破损定级标准》、《图书馆古籍特藏书库基本要求》、《古籍修复技术规范与质量要求》、《古籍普查规范》、《图书馆古籍修复人员任职资格》等多项标准，促进了古籍保护工作能大规模、跨系统、统一标准、统一实施，实现古籍工作全国一盘棋、充分达到共建共享的目的[8]。

3 我国当代图书馆事业政策体系特征

基于我国图书馆在社会任务、指导思想、设置部门、设置层次、管理体制、经费来源、人事制度、服务特色等方面都具有自己的特点，指导和规范图书馆事业发展的政策相应地也就具有自己的特征。

3.1 从属性

我国的社会事业设置具有自身的特点。如我国的公共图书馆属于公共文化事业建设的一个有机组成部分，“文化从属于政治和经济的理论，在中国现代文化政策史上是长期占据主导地位的文化政策理论，即使在今天或今后，这一政策理论还会在一定的条件和环境下，影响我们关于文化的社会职能的全部价值判断”[9]。文化的这种从属性决定了作为文化部门的图书馆也同样具有鲜明的“从属性”。这种从属性也是“建设社会主义文化强国，维护文化安全的前提和必然要求”—目前我国主流意识形态中，维护文化安全包括有四个方面的内涵：一是国家根本制度安全，二是意识形态安全，三是价值观念安全，四是优秀传统文化安全，基本“四个安全”的要求，就必须坚持和发展社会主义文化[10]，图书馆在事业政策制定、执行过程中都必须从属于文化安全的这种要求。无论是公共图书馆还是其他类型的图书馆，其政策导向都须明确这种取向和要求。

3.2 系统性

图书馆发展的系统性不仅仅是基于政治学和管理学上的“系统性”，它还包括从信息输入到信息输出这个过程中的微观结构上的系统性[11]、也包括其在履行不同社会职能过程、完成各种社会任务过程中的系统性，以及政策形成过程中的连续衔接、政策过程的完整、政策对事业领域规定的立体覆盖等等，更重要的是图书馆事业政策与周围社会环境系统之间的系统衔接，这种衔接过程形成从上至下连续的政策链。

系统性的政策，是保证图书馆事业健康发展和繁荣兴盛的必要前提。以深圳市与图书馆发展相关的文化政策为例。深圳市在2003年在全国率先确定了“文化立市”的城市发展规划，并在2005年提出“要在继续大力发展高新技术、金融和物流等三大支柱产业的同时，努力把文化产业培植成为第四大支柱产业”。结合《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》、《广东建设文化大省规划纲要（2003-2020）》、《广东省文化产业发展“十一五”规划》、《深圳2030城市发展策略》为编制依据，制定了《深圳市文化产业发展规划纲要（2007-2020）》，并殖民地《深圳市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划》、《深圳市文化发展规划纲要（2005-2010）》、《深圳市文化产业发展“十一五”规划（2006-2010）》相衔接[12]。也就是在这种政策背景下，2002年深圳市委市政府将“图书馆之城”建设提上议事日程，以2003年《深圳市建设“图书馆之城”（2003-2005） 三年实施方案》开始实施为标志，在全市范围内掀起了“图书馆之城”建设的热潮，并后续制订了《深圳市建设“图书馆之城”（2006-2010）五年规划》。

3.3 同质性

图书馆种类繁多，可以在不同的管理和研究需求下，按照不同的标准划分图书馆的类型，如按照主管部门和领导系统分、按藏书专业范围分、按读者对象分、按主要任务分等等不同的标准，可以确定不同的具有确定内涵的图书馆类型。但就目前我国的众多图书馆类型而言，在本质上和学理上，这些图书馆都具有同质性，这也就成为图书馆事业政策同质性的基础。“各系统图书馆的任务规定在属性和特征上是高度一致的，这是各类图书馆在事业发展过程中政策建设同质性的基本点”[13]，这种图书馆事业政策的同质性体现在制订事业政策所依据元政策的同源性、政策内容的一致性、事业政策制订的同步性、事业政策之间的互补性、事业发展政策制订过程中的可借鉴性、事业发展政策的可移植替代性等方面。由于不同类型图书馆发展政策具有同质性的特征，使我国图书馆事业政策在发展过程中呈现出同进同退的历史性特征。

3.4 阶段性

图书馆事业的存在是动态的。特别是改革开放以来，国家经济规模的急剧扩张带来图书馆事业规模的扩张，作为图书馆事业政策重要构成部分的发展规划几乎一直处于落后的状态；对外开放过程中借鉴引进国外图书馆理念和管理方法的阶段性，造成我国图书馆界对图书馆认识的阶段性；社会经济快速发展对文化、科学、教育等社会事业带来巨大的外部推动力，这种社会经济阶段性的发展是造成图书馆事业和图书馆政策阶段性的基本动因，使图书馆的发展与社会的发展呈现出高度的阶段性发展耦合。另一方面，社会变革过程中的众多不确定性给图书馆事业带来许多新的管理和服务问题；现代化新技术的开放和应用的阶段性，使图书馆界对技术应用，甚至包括对图书馆发展前途的认识、对图书馆生命周期的认识都具有明显的阶段性，比较具有代表性的当属“图书馆消亡论”。从发展的角度看，“阶段性”特征也即是“历史性”特征。

3.5 发展性

任何政策都是基于现实和未来发展需要有意识制定的，作为一种社会活动，政策生命周期遵从政策问题提出—问题形成与认定—规划情形诀择—政策执行—评估与监控—政策变动与终结这一个链条，政策在不同的阶段按照一定规则顺序递次推进，不但是政策程序上的自然发展要求，更是保证其内容完善的需要。在完成一个周期的生命过程后，呈螺旋状递升到更高级的下一次政策生命周期，彰示政策进入更高级更完善的进程中，其本身就具有社会进步和发展的代表性意义。

以我国图书馆立法为例。在上世纪改革开放后我国图书馆界已意识到了图书馆立法问题，徐文绪等在《四川图书馆学报》1981年第4期上发表《中国图书馆法（建议草案）》，这种由专家学者根据自己的认识、模仿西方国家图书馆法律条文形成的个人版“图书馆法”还有多部。但很明显，这种“法”无论是对照政策过程还是正常的立法程序，都有太多的欠缺，既缺少完整的需求研讨和支撑论证，又缺少充足的理论研究和实践试验，以一人之力要形成一个从理论基础到实践应用、涵盖中国所有图书馆的“法律”，是不可能完成的，它只是反映出了当时我国图书馆人对图书馆法制化建设的一种具有清晰目标的愿望。即使在进入新世纪后，立法条件更加充分，我国图书馆界广泛参与进行了大量的研究，又得到了政府和立法机关的大力支持，图书馆法的立法过程仍然是一波三折，甚至因种种原因而陷于停顿[15]。只有在包括《立法》在内的上位法建设基本完成，一定量的地方法规条例和行政法规推出，各种管理政策和相应配套规章形成，专业界进行了充分的学理和法理研究，外部有国际上图书馆事业发达国家的立法可资借鉴比较，内部有图书馆立法上的“地方先行”和“地方包围中央”[16]，立法条件才算基本成熟。但就是在这种条件下，仍然是在将“大法”改为“小法”的前提下，才使得我国的图书馆立法得以进入实质性的立法阶段。

虽然这种制定一部图书馆“小法”的选择曾是一些图书馆人的遗憾，但这是图书馆法制化建设过程中必须走的一步。从发展的观点看，要在我国当前图书馆事业管理体制和发展现状的复杂环境下，从国家对图书馆立法的零起点实现一个高度的跳跃，不仅仅是对决心和意志的挑战，更多的还要面对风险和挫折，这种风险和挫折是我国图书馆政策建设过程中必须承受的。

4 结语

从概念的角度理解，图书馆事业政策从属于公共政策学领域范畴，因此在关于“图书馆事业政策”的理解上，其特征是基本一致的，但“图书馆事业政策”有其包含的具体意义—从一个图书馆形成的具体的图书馆规章制度到国家制定的图书馆法，从图书馆界内部的政策体系到与之有相关联系的其他社会系统的政策，关于这种体系化和系统化的事业政策的解读，只有联系具体的图书馆事件和图书馆过程，才能深度地理解和阐释政策体系的特点。图书馆事业政策体系中的每一个政策“点”都与这个政策“体系”密切相关，图书馆的政策体系又有着包围其外的政策环境，它们之间以从属性、系统性、同质性、阶段性、发展性等不同关系特征，共同构建起图书馆事业“大”的政策体系，共同促进图书馆事业的发展，发挥图书馆促进社会进步的作用。

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作者简介：范兴坤（1967-），男，博士，河南大学图书馆研究馆员，研究方向：图书馆学理论、图书馆事业、图书馆政策。