我国食品安全标准的现状与解决路径分析

摘要：《食品安全法》设专章规定了食品安全标准，规定其是我国食品安全规制的起点，是各项食品安全政策的一个最基本阈值，其作用可能比形式意义上的法律法规更重要，然而我国现行的食品安全标准却存在风险评估建设刚刚起步、内容和制定程序不尽合理、数量分布不均等问题。文章结合上述问题，提出了具体的解决建议或意见，以完善立法和实践。

关键词：食品安全；食品安全法；食品安全标准；食品安全检验

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2011）33-0013-03

2009年的《食品安全法》设专章对食品安全标准进行规定，其构成了我国食品安全规制的起点，给予了各项食品安全政策一个最基本的阈值，它对公民生命健康和安全的影响可能比形式意义上的法律法规更重要。本文对我国食品安全标准的特点和现状进行分析，针对其具体存在的问题拟提出改进和完善的建议和意见。

一、食品安全标准的特点

食品安全标准相对于原来的食品卫生标准、食品质量标准具有了全新的理念和精神，这也正对应了《食品安全法》相对于《食品卫生法》的超越和跨度，安全价值的凸显，是社会治理理念的变革。食品安全标准是强制执行的标准，是食品安全技术法规的重要组成部分，其具有如下特点：

（一）强制性

食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。由食品安全标准取代原来有关食品的强制性标准，使其成为唯一的食品强制性标准。比照WTO/TBT协定，强制执行的食品安全标准属于“技术法规“的范畴，食品安全标准应遵守WTO协定对技术法规的要求。

（二）唯一性

食品安全标准具有唯一性，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。食品安全地方标准是食品安全国家标准的单项补缺，在没有食品安全国家标准，又确有必要制定地方标准的情况下才可制定并要求备案，国家标准一经颁布，即应立即废止。食品安全企业标准是企业内部执行的标准，没有什么强制性标准或推荐性标准之分的必要性。

（三）安全性

制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到安全可靠。虽然食品安全是相对的，不是食品固有的生物特性，其在不同的经济发展阶段，对不同的主体内容和水平都有差别，但食品安全所体现的安全性精神实质却始终是一致的。

（四）科学性

食品安全标准在制定前，应当依据风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。食品安全标准制定的基础从文化转向了技术，预示着科学技术的发展对食品安全标准的制修订将产生深远影响，科学技术的进步将促使食品安全保护水平的

提升。

《食品安全法》赋予了食品安全标准特定的含义和要求，在某种意义上说其已不是一般的技术要求，而是食品生产经营的依据、食品安全监管的依据和食品安全责任追究和认定的准则，具有了食品安全技术法规的地位和作用。

二、食品安全标准的现状与局限

食品安全标准被《食品安全法》赋予了新的内涵和要求，成为食品安全领域的技术法规，然而从其现状分析，可能还存在很大局限，对比食品安全技术法规的要求仍有许多改进的空间，纵观我国食品安全标准的现状，其仍存在如下问题：

（一）风险评估建设刚刚起步

食品安全标准的制定要求以风险评估为基础，以科学证据为原则，但目前我国食品安全风险评估工作刚刚起步，还不具备风险评估的经验，“需要向发达国家学习，需要深刻了解国际风险评估专家组在做什么，采用什么方法。”《食品安全法》规定国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。为有效规范风险评估工作，卫生部制定了《食品安全风险评估管理规定（试行）》，但由于卫生部门既要负责风险评估，又要进行风险管理——制定食品安全标准，造成职责的交叉与权限规定的混乱，影响风险评估结果的客观性与公正性。

（二）目标单一、模式选择不尽合理

《食品安全法》规定制定食品安全标准，应当以保证公众的身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。整合现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准，统一公布为食品安全国家标准。除食品安全标准外，不得制定其他强制性标准。这种规定对符合WTO/TBT协定“五个正当目标”中的“安全”要求，而非原来的“卫生和质量”要求确实是一种进步，但仅限于“安全”目标的防护，而忽视以其他几个正当目标为基础制定食品安全标准却形成了新的规则漏洞。

我国食品安全标准的制定模式采用的是列举式，针对具体产品制定各个专用标准，而非针对种类和产品制定通用标准的描述式。从标准和食品种类的匹配程度看，标准无法涵盖所有食品，也无法及时修订所有标准。用列举法编制食品安全标准，理论上要求为每一个产品都编写一个标准，标准与标准之间呈矩阵式排列，标准数量繁多，适用困难。

（三）制定、评审等程序不规范

食品安全标准由卫生部门负责制定，并应当经食品安全标准审评委员会审查通过。食品安全标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。卫生部现已公布了《食品安全国家标准审评委员会委员资格要求》和第一届食品安全国家标准审评委员会组成人员名单，并召开了第一届食品安全国家标准审评委员会第一次主任会议，该会议审议通过了《食品安全国家标准审评委员会章程》。但对审评委员会成员的独立性，其评审的透明性和公正性等规定则还有待完善。

食品安全标准作为食品安全技术法规，应履行WTO透明度原则要求的通报、公布和咨询义务，但《食品安全法》中未予以明确规定，只规定了食品安全标准应当供公众免费查阅。

（四）数量分布不均，内容规定不尽全面

目前我国还存在一些重要食品安全标准短缺现象，特别是检验方法标准，现虽已有500余项分析方法标准，但多为常规的重量法、容量法或比色法，与发达国家采用的离子色谱、等离子质谱等微量、痕量级分析技术相比差距很大，难以满足大批量产品检验及产品快速通关检测需要。

由于我国食品工业基础差、管理水平落后致使许多标准的技术要求水平偏低，又由于标准的制修订不及时、科技水平跟不上，致使相当一部分标准远低于国际水平。例如，针对日本的肯定列表，我国由于缺乏相应的检测标准、技术和设备，许多农药、兽药残留无法检验，直至出口到日本的食品被退回或销毁，损失惨重。

三、食品安全标准的改进与完善

针对食品安全标准存在的上述问题，结合强制性标准改良的经验，提出食品安全标准在以下几个方面改进和完善的措施，以期为食品安全标准建设提供一个良好环境，全面推进我国食品安全标准的发展。

（一）以风险评估、预防性原则为基础制定食品安全标准

风险评估是风险分析原则的科学核心，可以为食品安全监管措施的制定和食品安全重点工作的确定提供科学依据，也是风险交流信息的来源和依据。风险评估应由专门的风险评估机构及相关的专家委员会来承担，食品安全标准的制修订应以风险评估机构的评估结果为依据，综合各方面因素制定。当然，风险评估也是一个动态过程，不是一次评估就结束，而是随着信息和数据的不断积累和完善而不断进行的，对于风险评估结果，应参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。

当风险管理者确定存在危及人类生命健康和安全的风险存在或相威胁时，支持的信息和数据不足以做出全面危险评估，应采取预防性原则。在这种情形下，风险管理者可制定食品安全标准保护消费者利益，但应寻求更加科学合理、详细专业的数据作为支撑，伴随着寻找科学证据的进行，在新证据的基础上重新进行评估，已确定采取食品安全标准的必要性。

（二）采用横向通用标准为主，纵向专用标准为辅的制定模式

纵观世界范围内食品安全立法的趋势是从那种太过具体的、局部性的、以商品为基础（或“纵向”）的要求，转向更多强调风险分析的预防性路径和适用于多种或所有食品种类的“横向”食品安全规制。应重点突出食品安全标准的内容，将涉及一般的、通用的食品技术规范制定为通用标准，减少单个专用标准的制定，将食品安全标准的内容集中在农药残留、兽药残留、添加剂、微生物限量标准等方面。

（三）贯彻透明度原则，坚持动态发展

食品安全标准的制定过程应贯彻透明度原则，坚持公开、公正、透明；并履行向WTO的通报、公布和咨询义务。标准审评委员会的成员应代表广泛，不仅由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成，还应包括检验检测机构、公众和利益相关方的代表参加，并对其相关利益进行公开，以保证其评审结果的公正和独立。

标准在制定过程中，应积极考虑国外先进标准，对国外标准进行跟踪、研究，结合本国情况进行更新、采用。加强我国参与国际标准制修订的强度和力度，对影响我国社会和公共利益的标准进行预警，通过快速预警信息的流通，采取应对措施，提升我国整体防御能力。标准制定完成后，还要适时进行审查和修订，根据科学技术发展的动态进行维护，保证其先进性和适用性。

（四）健全“从农场到餐桌”全过程的食品安全标准建设

为了最大限度地保护消费者利益，必须将安全和质量的要求融入到食品的生产乃至消费的整个过程中，全面地采取从农场至餐桌的综合措施。在此过程中，生产者、加工者、运输者、销售者及消费者在确保食品的安全及质量上均要发挥重要的作用。食品安全是一项共同的责任，但主要责任的承担应赋予食品的生产者和经营者，政府管理部门可运用监测和监督等措施和手段对食品安全的情况进行监管。

在完善全过程监管控制过程中，也应注重加强关键领域的食品安全标准建设，特别是有关营养和标签、新技术和检测标准等的制修订。应提高我国的检测水平，提升检测技术研究、设备的投入，制定出高水平的检测标准。

通过以上措施的改进和完善，在现行框架体系内，食品安全标准将发挥食品安全技术法规的作用，真正起到保障公众身体健康和生命安全的作用。

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作者简介：樊宇（1969-），女，吉林省计量科学研究院副院长， 高级工程师， 研究方向：食品安全法律、标准和检测技术。

（责任编辑：王书柏）