老龄社会背景下限制开发区域新型城镇化建设的路径研究

摘 要： 限制开发区域发展路径的选择是新型城镇化建设的重点和难点。作为限制开发区域的陕南地区，在新型城镇化发展过程中，服务业支撑不足、医疗卫生建设滞后、养老服务品质欠佳、老龄人口增长迅速。为此，借鉴山东省新型城镇化建设经验，以发展健康养老服务业的视角，从政策制定、产业支撑、硬件设施和配套服务等方面着手，探索推进陕南新型城镇化建设的实施路径。

关键词： 老龄化； 新型城镇化； 限制开发区域； 健康养老服务业； 实施路径

中图分类号： F038.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.001

城镇化是经济与社会共同作用的结果。它是一个国家或地区在经济结构、人居环境、人口构成以及生产生活等方面由农耕文明向现代文明转变的过程，不仅包括劳动力从以农业为基础的农村向以工业和服务业为主的城镇转移，而且包括农村向城市转变的地域结构转型，其发展水平是衡量现代化程度的重要标志。Hesham M.和Raham A.认为“城镇化是人类文明发展的重要标志和社会生产力发展的重要阶段”。新型城镇化更加注重城镇发展质量，强调“以人为本”、经济与社会协调发展。限制开发区域是我国经济社会的重要组成部分，也是新型城镇化建设的重要阵地。[1]加快限制开发区域新型城镇化建设是贯彻实施“十九大”关于“全面建成小康社会”的重大方略，也是促进区域协调发展、“坚持在发展中保障和改善民生”的重大举措。作为秦巴山集中连片特困区和限制开发的南水北调中线工程水源区，陕南地区既面临着发展经济的重任，又担负着“一江清水送北京”的使命。[2]如何在限制开发中寻求出路，在绿色发展理念下优化能源结构，在新型城镇化建设过程中将环境保护、经济增长与民生改善相统一，是当前亟须解决的现实问题。

一、陕南地区城镇化建设质量有待提升

城镇化涉及人口、土地、资本、技术等要素聚集方式的改变与革新，以及城乡社会结构的变迁与调整。以人为核心的新型城镇化更加注重居民生活质量的提高与城镇发展水平的提升。近年来，陕南经济增速较快，人居环境逐步改善，城镇化建设成效显著，[3]但较之关中与陕北，陕南经济总量较小、贫困人口较多、城镇化率偏低，在日益严峻的老龄化趋势下，一些问题尤为突出，亟待解决。

（一）经济发展方面，服务业支撑带动不强，人口聚集能力有限

经济是城镇化发展的内在动力，以服务业为代表的现代经济是加快城镇建设的重要推手。生产性服务业是使城镇层级体系发展为网状体系的关键，消费性服务业则是对于促进人口城镇化作用明显的劳动密集型产业。由于陕南地区消费能力不足、市场有限、交通物流成本较高，制约了当地消费性服务业的发展，使得商贸、餐饮、物流、配送等行业远远落后于关中和陕北地区。当前，陕西生产性服务业多集中于关中地区的大中城市，产业链向陕南地区的扩散转移较慢。2015年，陕南规模以上服务企业313家，占全省规模以上服务企业总数的13.9%；规模以上服务业营业收入991557万元，占全省比重的4.05%。①受服务业规模小、发展水平低、就业岗位不足影响，陕南人口吸纳能力非常有限。2016年，陕西省常住人口较2010年增长57.65万人，其中陜南增长5.42 万人，占全省新增人口的9.4%，同期关中增长43.28万人，约为陕南的8倍；陕北增长8.95万人，约为陕南的1.65倍。此外，陕南人口外迁现象严重，远超关中、陕北同期水平，劳动力大量流失。2015年，关中净迁出 1.82 万人，陕北净迁出不足50万人，而陕南净迁出近100万人，其中汉中人口外迁现象尤为严重，该市当年净迁出人口高达41.4万人。

（二）基础设施方面，市政配套建设不足，卫生资源配置滞后

城镇是现代服务业发展的重要载体与依托，城镇基础设施建设水平的高低及配套环境的优劣直接决定着城镇对人口和产业的吸引力。近年来，陕南三市基础设施建设均有所提高，但仍存在诸多不足，尤其是城市交通和医疗卫生方面。目前，陕南对外交通依然不够通畅，市内通镇、通村及园区和景区道路有待提等升级，各县的可通达性亟须加强。2016年，陕南人均城市道路面积11.94平方米，较陕西省平均水平少3.73平方米，其中汉中仅为7.54平米。社区配套建设方面，陕南相对较弱，其中社区卫生服务中心38个，仅占全省比重的6.27%；社区服务设施914个，占全省比重的23.98%；便民利民服务网点611个，占全省比重的23.29%。医疗卫生建设方面，总量不足、配置落后与不均的问题同时存在。陕南医疗设施总体水平不高，市（区）卫生机构共10046个，占全省比重的27.13%；卫生机构床位45940张，占全省比重的21.68%%；卫生技术人员47013人，占全省比重的17.72%，其中执业（助理）医师13733人，占全省比重的17.28%，注册护师、护士共17158人，占全省比重的25.93%%；②每千人拥有卫生技术人员和病床分别为5.52人和5.44张，低于全省平均水平。

（三）服务环境方面，社会健康保障水平不优，适老医疗品质欠佳

以医疗、养老、教育为代表的公共服务对于城乡之间和区域之间的协同发展有着重要影响，如果这些关系民生福祉的基本服务水平参差不齐，就可能导致居民生活质量出现较大差异，新型城镇化所提倡和要求的基本公共服务均等化就难以实现。目前，陕南大部分养老机构未纳入医保定点，而医保可报销的老年病种较少，限额较低，尤其是失能护理和康复护理的许多项目均未纳入城乡基本医疗保险报销范畴。据估算，陕南一位全护理老人的费用大约占其可支配收入的六到八成，如果这些护理费用被纳入医保，家庭养老负担将大大减轻。除安康市汉滨区等少数城区外，陕南主要针对贫困户、孤寡老人、妇孺残障等特定人群提供家庭医生服务，大部分地区尚未建立普适性的家庭医生签约服务。公办养老机构大多设备滞后，缺少特护工作人员，仅提供吃、住一般生活照料，不提供康复保健、紧急救助、远程医疗、精神文化、心理慰藉等服务，入住的老人一旦失能只能终日卧床，且此类养老机构一般入住率不高，存在床位闲置和资源浪费问题，而一些条件较好的养老机构则“一床难求”。此外，有的养老机构要求入住人员生活自理，许多失能、半失能人群被限制在外。

（四）人口结构方面，老年群体增长趋势不利，养老压力羁绊掣肘

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态变化。它包含两种含义，一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上的通常看法是当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。根据第六次人口普查，陕西省65岁及以上人口为3183840人，占全省总人口的8.53%，属西北地区人口老龄化特征最显著的省份。汉中65岁及以上人口为2522041人，占全市总人口的10.70%；安康65岁及以上人口为235892人，占全市总人口的8.97%；商洛65岁及以上人口为182783人，占全市总人口的7.81%。①陕南三市除商洛外，其余两市老龄人口比重均高于同期全省水平，其中汉中比重最高，高于同期全国1.6个百分点，老龄人口比重居全省之首。根据联合国“65岁及以上人口占总人口的7%即可视为进入老龄化”的标准，陕南已完全进入老龄化社会，且老龄化趋势快于全省及全国。

二、山东省推进新型城镇化建设的经验做法

山东省65.2%的国土面积为限制开发区，但这些地区大多生态资源富集，具有发展康养旅游等绿色产业的先天条件。[4]为此，山东省立足现实，顺应老龄化趋势，把健康医养服务业作为全省新旧动能转换的十大产业之一，将环境保护、产业发展和民生改善与城镇化建设相结合，积极创建“全国医养结合示范省”。2017年上半年，山东省服务业增加值占GDP比重为49.2%，对经济增长贡献率达53.5%，健康医养及文化旅游等新兴服务业主营业务收入保持两位数以上增长。强有力的产业支撑使山东省城镇化建设实现了较高水平的发展。以2016年为例，该省城镇化率为59.02%，较2015年提高2.01个百分点，增幅高出全国平均水平0.76个百分点，位居全国第二。通过发展健康养老服务业，山东省不仅有效地克服了发展“短板”，而且极大地增强了地方经济实力，促进了新型城镇化健康快速发展，其经验做法值得借鉴。

（一）围绕健康养老服务业打造产业集聚态势，壮大城镇经济实力

构建特色健康养老服务体系，着力打造“健康养老+”产业融合发展的集聚态势，大力发展“健康养老+农业”、“健康养老+制造业”、“健康养老+医疗”、“健康养老+旅游”和“健康养老+体育”等模式。明确战略定位，加大项目包装力度，重视招商引资，着力引进一批前景好、效益好的大项目，突出龙头项目的带动作用和关联作用，以重点突破带动整体推进，形成健康养老产业集群发展格局。截至2017年8月，山东省PPP养老项目数量、投资总额、投资比重均居全国之首。该省利用区位条件和胶东半岛资源优势，强化产业支撑和项目带动，围绕健康养老产业，推动老年保健、康体健身、医疗器械、旅游度假、生态观光、文化体验等产业融合发展，打造全国领先的山东黄金海岸健康服务产业集聚带，并充分利用健康大数据，加快“互联网+医疗”互动发展，提高养老产业信息化水平。近年来，山东省老龄委联合有关部门适时启动“文化养老”系列活动，大力培育健康文化产业，发展健康文化和老年旅游，在创新养老服务过程中融入文化元素。通过养老项目建设和产业融合，提升了城镇经济实力与地区影响力，增进了人们对城镇的认可与向往。

（二）完善健康养老服务配套设施，增强城镇载体功能

狠抓交通物流建设，加快推进公路、铁路建设，大力发展第三方物流及跨区域物流，着力破解影响城镇服务业发展的瓶颈及制约。改善人居环境，狠抓生态治理，同时加大宣传推介力度，着力营造和谐、良好的养老氛围，提升城市宜居度。2016年，山东省共有社区日间照料设施4179处、农村幸福院9880处、县级养老信息服务平台100余处。今后，山东省将按照新建小区每百户不少于20平方米的标准配套建设养老服务设施；老旧小区按照每百户不少于15平方米的标准，通过置换、租赁、购置等方式，配建养老服务设施。2016年以来，山东省确定了18个县（市、区）作为社区居家养老服务创新实验区，财政对每个实验区给予2000万资金补助，要求每个实验区建设1处不少于10个呼叫坐席的标准化养老服务信息平台，建设2个以上具备“一站一所一中心一学校”功能的社区综合养老服务中心。通过不断完善养老、医疗等方面的硬件设施，使居民生活环境得以改善，权益得以保障，也使城镇的载体功能得以发挥。

（三）提升健康养老服务水平，营造城镇人居氛围

结合健康养老示范基地建设，采取异地互动式健康养老及康养综合体等模式，打造核心产品，丰富产业内涵，延伸产业链，拓展服务功能，推进医养深度融合发展，大力培育适合不同阶层、不同年龄群体的多样化、个性化、精细化的健康养老服務。强化科技创新，加强互联网、大数据、人工智能等现代科学技术在康养产业中的创新应用，积极打造信息化、智慧化的健康养老服务业。从2013年起，山东省财政每年投入不少于10亿元的专项资金，支持养老服务业发展，鼓励社区、社工组织和相关企业提供居家养老、康复护理、疾病救治、临终关怀等方面的健康服务。强化医疗机构与养老机构的深度融合，鼓励医疗卫生机构在日间照料中心、农村敬老院、农村幸福院设置服务站点或提供签约服务，由签约家庭医生为社区老年人提供健康指导和基本医疗服务。通过政府购买、专业社工组织提供服务的方式，对重点人群进行特殊照顾，设置自动体检设备并抽调专业医生为老年人提供健康管理、远程诊断、临时急救和巡诊探视等专业服务，提高社会保障水平，营造“老有所养、老有所医”的社会氛围，吸引更多的人来此安居乐业。

（四）创新健康养老服务发展方式及考评机制，激发城镇内在活力

我国健康养老服务业处于起步阶段，许多方面有待完善和健全。为此，需要结合当前健康养老服务业的发展要求，着力解决发展过程中可能存在的问题，在实践中创新发展方式、改进工作机制。山东省强化创新驱动，在机制构建、项目谋划、服务提升和品牌塑造等方面不断汲取新思路和新理念，在政策制定及考核机制方面大胆革新、先行先试，结合自身实际，深度挖掘潜在优势，着力打造本地化的新特色和新亮点。2017年5月山东省发布的《进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的实施意见》提出，在青岛国家试点的基础上，个人税收优惠型商业健康保险业务将向全省范围推开。届时，个人购买符合条件的商业健康保险产品，将按照每年最高2400元的限额税前抵扣。此外，山东省创新工作机制，搭建部门联动平台，省老龄办联合省综治办，全国首创地将保护老年人合法权益工作纳入全省社会综合治理工作考核体系。通过健康养老服务政策创新与机制创新，为相关事业发展注入了强大动力，也为城镇可持续健康发展提供了源源活水。

山东省新型城镇化建设的经验表明，要充分发挥健康养老服务业的支撑带动作用，促进多元融合，着力构建特色养老服务产业体系。狠抓招商引资，发挥龙头企业的引领示范作用，突出重点项目，壮大城镇经济规模。重视理念和机制创新，加强互联网、大数据、人工智能等现代科技在养老服务业的应用推广，带动相关软硬件环境建设，加快人口转移，推动城镇发展。

三、加快陕南地区新型城镇化建设的实施路径

健康养老服务业是促进经济转方式、调结构、稳增长的新动力和新优势，也是保障和改善民生的新焦点。它对接了社会养老需求，实现了限制开发区域生态经济化和经济生态化，有助于发展地方经济，促进能源结构低碳化，对于增强城镇活力，促进劳动力转移就业和相关软硬件环境建设效果显著。[5]近年来，陕南人口结构老龄化特征明显、居民收入水平不断提高、社会保障体系逐年完善，为健康养老服务业的发展提供了成长空间；养老观念的改变和养老服务的社会化趋势，则为健康养老服务业的发展带来了广阔前景。陕南地区要将生态效益、经济效益和社会效益相统一，加快人口聚集、完善配套设施、优化公共服务、化解养老压力，就应将发展健康养老服务业作为推进新型城镇化建设的重要抓手。为此，笔者在经验借鉴的基础上提出以下几点实施路径。

（一） 充分发挥政策引导作用，提高城镇建设适应力

城镇发展首先要有纲领性的指引和明确的目标、方向及定位。在市场经济条件下，推动城镇化建设，实现区域协调发展，不仅要发挥市场机制的决定性作用，而且要发挥政策的导向作用，实现市场与政府的有机结合，通过政策设计和产业规划，破除限制要素自由流动的各种体制机制障碍，打通相关要素流通渠道，加快要素合理聚集，从而有效对接市场需求和城镇经济社会发展需要。一是强化对国家相关政策文件研究。加强對《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》和《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》等的研究，分析国家宏观发展方向，深入挖掘健康养老服务业方面的政策红利，把握“蓝海”产业发展机遇。对接市场需求，将产业培育、民生改善和城镇建设相结合，推动健康咨询、休闲养生、老年护理和康复保健的发展，[6]提高服务业经济比重，增加就业岗位。二是制定和完善地方配套政策法规。严守“绿色”底线，强化生态文明建设和环境保护，[7]制定地方健康养老产业发展规划和实施细则，出台支持健康养老服务业发展的土地、金融、财税、信贷等方面的相关政策，使产业发展与土地综合利用和投融资方式创新相结合。加大政府扶持力度，建立财政投入稳定增长机制，制定相应奖励等优惠政策，进一步强化财政政策对健康养老产业及项目建设的导向作用，鼓励和支持社会力量多途径、多渠道参与健康养老服务业，对在落后地区投资发展健康养老服务业的企业或机构优先立项、优先审批，使城镇化建设既符合生态安全的基本前提，又满足经济社会可持续发展的目标要求。

（二）培育壮大主导产业，增强城镇经济支撑力

在新型城镇化建设过程中，陕南不仅要提升经济总量，更要注重环境保护与城镇建设质量，真正实现绿色循环发展。因此，应结合本地实际、立足自身资源禀赋，发挥比较优势，建立既有利于生态保护，又有利于经济发展的绿色低碳循环发展产业体系及多元融合的产业发展格局，将以健康养老服务业为代表的绿色产业和公共事业作为城镇发展的重要支撑。一是强化项目带动和产业融合。建立健康养老产业招商项目库，依托重点项目招商引资，组建健康养老产业联盟，举办健康养老产业方面的商务论坛和招商推介会，吸引实力强大的高端战略投资商前来投资。充分利用当地山水人文资源，发展康复疗养、旅游养生、养老保健、家政服务、生物医药等产业，强化产业融合发展，打造包括医疗健康产品制造、服务运营、系统集成等在内的健康养老产业链，实现产业集群和规模经济，增强城镇经济实力，促进人口聚集。二是推进医养结合和示范基地建设。支持养老机构内设医疗机构，建设养老医疗服务综合体。强化市场运作，引导医院、养老机构、社区服务中心、相关企业及机构参与支持试点项目建设，建立不同类型、特色鲜明的健康养老示范企业、示范社区和示范基地，充分发挥其示范引领作用，围绕重点细分领域，实施试点示范项目，加快城镇相关产业发展。[8]三是创新健康养老产品及服务供给，强化相关技术研发。鼓励企业、医疗机构和养老机构针对不同人群及需求，提供多样化、个性化的健康养老产品及服务，引导企业利用新技术、新工艺和新材料开发便携式健康监测设备、自助式健康检测设备、家庭服务机器人和智能养老监护设备等健康养老新产品，鼓励企业及相关机构提供功能丰富的监测、康复和看护等个性化服务，支持企业开展模块化嵌入式系统、健康监测传感器以及健康养老智能终端设备的研发和应用，积极推广大数据、云计算、人工智能等信息技术的深度应用，加快健康养老服务业提质增效，形成布局合理、支撑力强的城镇经济体系。

（三）完善基础设施及配套建设，提升城镇综合承载力

基础设施是以人为核心的新型城镇化建设的要害。陕南地区县域面积广大，基础设施建设较为薄弱。因此，现阶段，陕南应针对这一薄弱环节补齐发展短板，加大社会投资建设力度，进一步改善交通、医疗、通讯等基础设施，完善城镇硬件配套建设，推进以道路为主的基础设施和环境整治提升工程建设，健全健康养老服务业发展所需的水电、信息、医疗、环卫等方面的配套设施，不断增强城镇综合承载能力，增强城镇承载经济、承载民生的功能。一是强化市政基础设施建设。主动对接高等级公路、轨道交通、水利等重大基础设施和功能板块，强化交通、信息化等功能设施建设，按照“先地下、后地上”的原则，统筹协调各类工程管线的规划、建设和管理，加快无障碍设施建设与改造，建设社区健康养老服务机构，提供健康养老就近服务。提高地区间交通互通性，主动对接西安、成都、重庆等地的健康养老服务市场，并以特色镇为重点，培育一批集康体养生、休闲度假、养老医疗等于一体的特色鲜明、功能齐全的新型城镇。二是优化公共信息服务平台。促进信息产业与健康服务、养老服务的协同合作和融合发展，发挥信息技术提质增效的作用，提升现有通讯及网络设施标准，推广云计算、大数据、互联网和物联网等新一代信息技术，将创新链、产业链、要素链、价值链等连接成跨区域和城际联动发展的纽带，共享、对接健康养老方面的信息，进一步强化不同区域经济、社会之间的联系。引进专业机构，打造康复护理中心、医疗培训中心、运营服务中心和数据信息中心，搭建公共信息智能平台，为城镇发展创造更好的支撑条件。三是实现建设运营的集约高效和综合利用。引导社会力量广泛参与健康养老服务业的开发及运营，建立多元化投融资机制，推广PPP合作模式，鼓励社会资本将闲置的厂房、校舍和其他商业场馆改造为养老保健、康体养生、特殊照料等方面的运营场所，通过硬件设施建设，使城镇服务功能不断完善，承载力不断提高。

（四）优化社会服务及民生保障，打造城镇发展软实力

李克强总理曾指出：“城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由‘乡’到‘城’的转变。”新型城镇化强调“以人为本”，重在实现“人”的城镇化，通过教育、医疗、养老、户籍等社会保障制度的健全，使在城镇居住的人们学有所上、病有所医、老有所养，成为真正地“市民”。因此，健全社会保障制度、加快基本公共服务均等化和完善各项民生工程是新型城镇化建设的内在要求。同时，要进一步简政放权，提高政府行政效能，依法保障投资者合法权益，优化营商环境，提高社会资本参与健康养老服务业的主动性和积极性，推动地区城镇化建设。一是健全医疗养老等方面的社会保障制度。提高老年病种的医保报销额度及范围，全面推广家庭医生签约服务。成立健康养老服务社会组织，建立以社区为平台，社会工作者和志愿者积极参与的服务模式，提高社会医疗卫生养老服务水平。采取更加开放的户籍政策，维护进城务工人员及其子女在医疗、养老、卫生、教育等方面各项基本权益，营造和谐的城镇氛围。二是完善人才培养及互通机制。主动吸纳农村剩余劳动力，对其进行健康养老服务方面的职业培训，使之成为老年医学、康复护理等方面合格的从业人员，同时制定农民工优惠扶持政策，鼓励和支持返乡农民参与健康养老服务方面的创业与就业，提高农村人口向城镇转移的能力。鼓励企业与院校建立健康养老服务人才联合培养机制，扩大养老护理师、健康顾问、心理咨询师等专业人员的储备规模。建立公立医疗机构与非公立医疗养老服务机构在人才、技术、设备等方面的共享机制，加强本地与周边地区医疗机构之间的对接，提高合作效率。三是简化行政审批，提高政务效率。适当放宽健康养老服务业准入门槛，简化申请手续和审批流程，清理不合理前置审批事项，“多规合一”，提高行政效率，确保经济活动有序进行，营造良好的营商环境。

参考文献：

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[3]何得桂，党国英.秦巴山集中连片特困地区大规模避灾移民搬迁政策效应提升研究——以陕南为例[J].西北人口，2015，（6）：99-105.

[4]黄娟.生态文明时代新型城镇化道路的战略思考[J].管理学刊，2015，（1）：60-66.

[5]国务院发展研究中心和世界银行联合课题组.中国：推进高效、包容、可持续的城镇化[J].管理世界，2014，（4）：5-41.

[6]国家发展和改革委员会.国家新型城镇化规划（2014-2020年）[M].北京：人民出版社，2014.

[7]李佐军，盛三化.城镇化进程中的环境保护：隐忧与应对[J].国家行政学院学报，2012， （4） ： 69-73.

[8]中共中央、国务院.“健康中国 2030”规划纲要[EB/OL].新华网，（2016-10-25）[2017-11-23].http：//news.xinhuanet.com/health/2016-10/25/c_1119786029.htm.

[责任编辑、校对：党 婷]