论新型城镇化进程中生态文明建设机制

[摘要]

新型城镇化是我国经济持续稳定健康发展的内生动力和实现绿色发展、低碳发展、循环发展的基本路径。在新型城镇化进程中，生态文明建设是一个至关重要的问题，需要科学系统、完善合理、具有较强操作性的建设机制。新形势下，新型城镇化进程中生态文明建设机制的滞后，实际上是一系列理念与现实、理论与实践的矛盾与博弈的结果。新型城镇化进程中生态文明建设体制机制，主要包括社会公众参与机制、生态社会产业化机制、生态环境补偿机制、政绩考核机制、“四力一体”的驱动机制等。建立健全和完善生态文明建设机制，对于加快我国新型城镇化建设进程，实现“五位一体”建设目标具有重要的理论意义和实践意义。

[关键词]

新型城镇化；生态文明建设；时代性

[中图分类号]F229.2；F205

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）08-0057-05

党的十八届三中全会强调，继续完善新型城镇化建设发展的良性体制机制，继续坚持走中国特色新型城镇化道路，在新型城镇化过程中，必须加强生态文明建设，建设美丽乡村，打造美丽城镇。近年来，相关领域的专家学者对城镇化进程中生态文明建设的具体措施进行了探讨，取得了丰硕的成果，但对新型城镇化进程中生态文明建设体制机制问题的研究则相对少。目前，快速发展的新型城镇化建设实践证明，生态文明建设具有长期性、可持续性、历史性的特点，需要科学完善、系统合理、具有较强可操作性的建设机制[1]。因此，在新型城镇化建设进程中，从理论层面上升到实践层面深入开展城镇生态文明建设，才能顺利如期实现生态文明建设的各项目标。开展城镇生态文明建设相关问题的研究，对我国新型城镇化建设研究新领域的开拓，对于合理系统地诠释和实践党的十八大提出的生态文明建设的目标决策具有积极的理论意义和较高的实践价值。

一、 新型城镇化进程中生态文明建设机制存在的主要问题

改革开放以来，我国加大环境立法的速度，基本上形成了以宪法中关于生态保护的相关规定为主导，以环境保护法为基础，以生态保护专门法为主干，以一些地方性法规中有关环境保护的相关规定为补充的生态保护立法体系。尤其是环境保护法关于环境规划制度、环境保护目标责任制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、排污申报登记制度、排污许可证制度和排污收费制度的相关规定等，对我国现阶段的生态文明建设起到了重要的法制保障作用。但法律保障机制只是新型城镇化进程中生态文明建设机制的组成部分之一，而且就是现行的法律保障机制本身也存在不少问题及矛盾，这些问题和矛盾还远远不能适应新形势下我国生态文明建设的内在需要。

（一）生态文明建设的法律体系不够健全

一是有关生态保护的法律规范层次较低，可操作性不强。目前，我国关于生态文明建设的法律规范较为分散、零碎，且大多以国家政策和行政法规的形式表现出来，立法层次较低。尤其是关于公民的环境权利和义务，以及对公民环境权益保护的许多实体性、程序性规定均为原则性、概括性的，在执法、司法实践中缺乏可操作性，这就使得普通民众很难通过具体的法律规范来保护环境，并在保护环境的同时维护自身的合法权益。二是有关生态保护的立法理念陈旧，立法技术有待提高。具体表现在：对保护生态环境的事前预防较少，对破坏生态环境的事后规范较多；对保护生态环境的事前调整较少，对破坏生态环境的事后制裁较多。三是有关生态保护的地方立法数量极少，质量也不高。在国家关于建设生态文明的方针政策和法律规范的指导下，制定出一套适合各地情况的地方性法律规范，对生态文明建设具有重要意义。在这方面，地方立法明显滞后。例如，目前关于如何建立循环经济和低碳经济，关于如何落实生态环境补偿机制和环境公益诉讼制度，还是一片空白，亟待地方性立法作出明确规定。

（二）生态文明建设的监管体制不配套

首先，生态资源和生态环境与社会生态管理部门之间职责不清、职能权限分工不合理、不完善。我国资源丰富，生态保护责任大、任务重，资源管理、环境保护等分属政府不同部门主管，各部门管理权限交叉、部门职能重复，生态资源和生态保护职能分散。由于资源、环境、生态之间关系密切，任务交叉较多，但实际工作中各分管部门之间交流协调、深度合作较难，由于管理任务不明确导致长期以来形成的分散管理模式存在诸多弊端。其次，中央政府各部门对其管辖的业务范围内出现的生态问题缺乏有力的监管，各地方政府制定的生态资源和环境保护责任制难以落实到位。而且，改革开放以来的长时期内，在以GDP为核心的政绩考核体系这一指挥棒的影响下，省级以下各地方政府往往优先考虑经济发展，而忽略了生态资源和生态环境的保护。从体制上来说，省市县等地方环境保护部门的人事任免权和财政权主要取决于各级地方政府，不属于垂直管理的部门，因此，生态资源和生态环境保护工作主要受制于地方政府的经济目标和地方政府主要领导的责任目标和态度[2]。最后，现有有关环境保护的方针、政策、法律、法规缺乏整体性、配套性和系统性，体现在司法执法实践中，必然导致违法不究、执法不严的情况大量存在。最为明显的是，由于环境执法成本高、违法成本低，目前各地的环保部门由于不可抗拒的原因，从生态保护的角度对企业生产经营活动进行有效调控的决心和力度都不够到位，环保部门对项目的审批很难发挥一票否决作用。

（三）生态补偿机制还没有充分发挥作用

在市场经济体制下，促进生态建设和环境保护的有效经济手段是开征生态环境补偿费。但从目前的实际情况来看，其实效并没有得到很好发挥。一是横向环境管理体制不健全，没有建立起跨省、市、区的区域生态环境保护协调机制，区域生态环境、保护、补偿机制迟迟难以建立，或即使建立起类似的机制，也难以发挥其应有的作用；二是环境和生态影响因素的量化技术不够完善和成熟，生态环境治理和补偿还缺乏强有力的技术条件和技术支持；三是现有的法律法规还不健全，法律征收依据不足难度较大，征收标准偏低。例如，我国目前征收的水资源费，就是为了加强我国水资源宏观管理，合理控制水资源开发，在加强水资源的勘测规划、监测评估以及开展水资源和水文化等方面的科学研究中发挥了重要的作用。但是，目前的水资源费征收标准过低，征收价格难以发挥有偿使用水资源的经济杠杆的调节作用，以致出现“两千吨江河水，比不上两瓶矿泉水”的怪现象。又如，在治理环境污染过程中，排污收费是我国最早、最稳定的治理污水排放的有效措施，也是一条重要的资金渠道，但也是问题重重：征收面较窄，征收标准偏低，征收力度不足，征收效率低下，且缺乏必要的强制征收手段，更为重要的是，征收过来的相关费用不能完全按照法定用途投入使用。

（四）以GDP为核心的政绩考核方式没有得到根本改变

政绩考核好像一只无形之手，这只手指向哪里，地方党委和政府的工作重心就会向哪里倾斜。在当前的政绩考核体系中，以GDP为核心的经济发展指标所占比重仍然过大，有的地方甚至简单地以GDP论英雄，用GDP“一俊遮百丑”。为了追求GDP的增长，一些地方不顾自己的能源和产业基础以及环境承载能力，盲目拉投资、争引进、上项目、建工厂，不但导致能源资源消耗高、利用率低，而且造成严重的环境污染问题。为了保GDP，有的地方甚至出台有悖于环境保护法律法规的“土政策”“土规定”，干扰和限制环境执法，公然要求环保部门对一些污染严重的企业开绿灯。很明显，在“GDP――地方财政――政绩”的政绩考核方式指导下，一些领导干部在实践中常常自觉不自觉地过度重视GDP，当生态文明建设和经济建设发生冲突时，生态文明建设往往被忽略。

二、新型城镇化进程中生态文明建设机制存在问题的根源剖析

中国城镇化进程中出现的一系列生态环境问题，均与没能根本转变经济增长方式、环境保护的立法滞后、公众参与环保机制不够健全等因素有关。这些因素的背后，又隐约可见一系列理念与现实、理论与实践的矛盾与博弈。

（一）城镇化的快速发展与生态文明建设立法不匹配，出现相对滞后的状况

改革开放以来的30多年里，我国城镇化建设快速发展，步入一个良性循环阶段。尤其是进入21世纪以来，我国城市化迅速发展，1978年到2011年，中国的城市化率实现了从18%到51%的快速增长[3]。在市场经济条件下，出于利益最大化需求，市场主体追逐利益的自然本性会自觉不自觉地暴露出来。他们往往把生态环境的保护和治理置之脑后，不顾他人和后人的生存条件和相关利益，片面追求利益最大化。这时，如果相关的法制建设跟不上，其负面效应就会成倍放大，后果不堪设想。因此，区域生态文明建设要想向更高层次迈进，其当务之急和重中之重就是进一步建立健全相关法律制度，形成完善的有利于生态文明建设的法律法规体系。只有将生态文明建设纳入制度化、法律化的轨道，才能有效遏制城镇化建设中的生态文明缺失问题。但在我国目前的新型城镇化建设进程中，关于生态资源和生态环境保护的政策法规出现严重缺失的状况，不可避免地制约了生态文明建设的快速发展进程。

（二）生态文明理念的树立与生态文明建设的紧迫性不匹配，出现生态文明理念的相对滞后

生态文明理念的培育是生态文明建设的重要内容。党的十八大及十八届三中四中全会都强调，建设社会主义生态文明，必须树立尊重自然、顺应自然、崇尚自然、保护自然的生态理念。但是，长期以来，我国政府和民众由于经济观念的强化，生态意识和生态观念非常淡漠，公众的生态环保意识不强，领导层对生态文明建设的重视程度也不够，在全社会牢固树立生态文明观念仍然需要一个漫长的过程。同时，我国公众参与生态文明建设的积极性主动性还不高，对政府制定生态环境决策的认知度和参与度更少。这主要是因为社会公众对政府决策的参与缺乏相应的制度保障，资源和环境保护的理念缺乏，参与程序、参与途径和参与方式不明确不完善[4]。更为重要的是，制度建构和制度设计上还存在着许多不足和缺陷，使一些非政府组织不能成为生态保护的有生力量，还不能充分发挥非政府组织应有的作用。相当多的环境保护组织因制度不完善、资金不到位等问题而没有完全独立的权利和地位，大多数非政府组织意见表达和利益诉求在涉及生态环境保护体制机制建设的过程中没有主动权和话语权，严重削弱了对政府在生态环境保护方面的制约作用。

（三）生态文明建设的重要性与GDP 饥渴症的矛盾与博弈

改革开放以来，在经济和社会发展问题上，党和政府都非常重视，发展的速度和广度令人称赞。但是，在区域环境保护、提高环境资源使用效率方面，党和各级政府的表现就要略逊一筹了。一些地方为了经济发展目标的实现，为了提高GDP总量，出台地方土政策，环保执法部门对企业的正常监督执法因政府的干预而受到阻挠。近年来，媒体曝出的汞中毒、铅超标、地下水受污、违法排污等事件，就是一些地方企业打政府挂牌保护的招牌，不顾对当地环境生态和人民生活的破坏而种下的恶果。之所以出现发展的速度和规模与发展带来的恶果同时存在于在同一片土地上的这种尴尬的局面，在很大程度上与地方政府普遍存在的GDP 饥渴症有关。一些领导干部在实践中虽然也深刻认识到城镇生态文明建设的重要性和转变经济发展方式的必要性，但在目前的干部政绩考核指标体系中，GDP等显性政绩仍然占有绝对优势的地位[5]。在此情况下，一些领导干部为了自身发展和局部利益的需要，对中央关于保护生态环境的政策和上级主管部门关于保护生态环境的规定执行不力就成为必然的选择。只要这种发展观、政绩观不改变，生态文明建设的理念与GDP 饥渴症的矛盾与博弈将会在中国长期存在，引进绿色GDP可谓任重道远。

三、建立系统科学、完善合理、多方配套、极具操作性的生态文明建设机制

既然生态文明建设机制不健全、不完善是制约新型城镇化进程中生态文明建设的主要障碍，因此，我们应该在建立科学合理、完善配套、可操作的生态文明建设机制上下功夫，为新型城镇化进程中生态文明建设提供制度和机制保障。

（一）培育生态文明理念，着力构建生态文明建设的公众参与机制

建设生态文明既是亿万人民的共同心愿，也是每一个公民义不容辞的责任。建立健全科学合理的生态文明建设公众参与机制，可以发挥众人拾柴火焰高的优势，充分调动更多公众参与生态文明建设的积极性和能动性，加快推进生态文明建设的步伐，实现生态文明建设的目标。要广泛利用各种宣传媒体，坚持不懈地开展形式多样的生态环境保护的宣传教育，把生态道德教育贯穿于国民教育的全过程。通过生态法律制度规定公民的生态环境权利与义务，为生态治理和建设过程中引发的矛盾和纠纷提供解决途径。建立环境公益诉讼制度，扩大公众保护环境的参与度。加大非政府组织在环境保护方面的建设，为社会公众积极参与环境保护提供组织保障。注重生态消费精神的积淀和培养，在全社会倡导和践行生态消费观念。

（二）实施绿色发展战略，构建生态文明建设的产业化机制

为了实现在保护中发展、在发展中保护的目标，有学者提出， “生态文明建设必须以经济建设为中心，发展生态经济，促进产业发展的生态化，实现环境保护与经济发展双赢的目标”[6]。在新型城镇化进程中，建立健全产业生态化机制可以从以下几个方面着手：加强产业结构和产业布局的战略性调整，促进产业发展的生态化，着力发展资源消耗少、环境污染少的第三产业以及高新技术产业；加快绿色经济、循环经济、低碳经济的协调快速发展，着力贯彻国家提出的节能减排战略方针；完善市场准入和退出相关制度，加快产业技术升级步伐，提高资源能源利用效率，提高经济运行的质量和效益；完善环境评价制度，加强环境监测，对不符合产业生态化、环境污染指标不合格的项目实行一票否决。

（三）建立健全法律体系，构建生态文明建设的生态环境补偿机制

目前，“资源有价”“生态补偿”的观念在我国已经初步建立，推动了对生态文明建设具有重要意义的生态环境补偿机制建设。但必须看到的是，在这方面我国还刚刚起步，还有很多不足。为推动生态环境补偿机制建设的进一步完善，要通过法律、行政法规、地方性法规等形式，明确相关法律法规的约束作用，从法律的层面[HJ2.1mm]上明确生态补偿责任和各生态主体的权利义务，为生态补偿机制的进一步系统化规范化运作提供有效的法律依据。进一步加强生态环境补偿的监管工作，细化环境监管责任，使生态环境保护的监管工作覆盖全社会各个领域。加强生态环境影响的量化技术和货币化技术建设，为科学、合理、良性的生态环境补偿机制建设提供相关的科学技术支撑。建议设置生态税种，发挥其对控制环境污染、保护生态环境方面的作用。

（四）引进生态问责制度，构建生态文明建设的政绩考核机制

2015年8月，中办、国办联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，首次对追究党政领导干部的生态环境损害责任作出了制度性安排。该办法将生态环境保护与党政领导干部的政治前途直接挂钩，规范了生态环境损害的追责主体、责任情形、追责形式、追责程序。可以预见，它的实施必将让官员在面临地方经济发展和生态保护选择的时候，态度更为审慎。近年来，针对我国经济发展与生态的矛盾日益尖锐的严峻形势，国内学者提出了绿色GDP的概念，主张在考核地方政府和官员的政绩时，将生态文明建设的各项指标具体化，并将其纳入到各级地方政府和党政官员的政绩考核指标体系中去，以此来倒逼各级党政机关重视生态文明建设。从目前情况看，这一考核机制还需要在实际操作层面进一步完善。同时，考核机制必须改变上级政府考核下级政府的单一做法，建立政府考核与公众评议、专家评价相结合的机制，充分发挥政绩考核体系对推动科学发展、生态文明建设的导向和激励作用[7]。

（五）坚持“四力一体”，构建生态文明建设的驱动机制

有学者认为，生态文明建设的驱动机制应包括政府部门驱动力、工厂企业驱动力、学术机构驱动力、民众和民间团体驱动力四个方面。政府部门应尽快制定科学完善的具有可操作性的政策和法律体系，并加大监督、执行力度，确保政策和法律体系落到实处，从而推动生态文明建设[8]。面对日益严重的生态环境问题，企业的生产和经营方式正在自觉不自觉地、主动被动地向着生态文明理念要求的方向转变，也在推动着生态文明建设。包括高等院校、科研院所在内的学术机构能够不断地为生态文明建设输送新理念、新技术和优秀人才，尤其能够通过公民教育的形式提高全民的生态文明意识，从而推动着全社会的生态文明建设。国内外经验证明，民众和民间团体是生态文明建设的一支重要力量，因为它不但是生态文明建设的主力军，而且能够成为政府、企业和学术机构行为的有力、有效监督者，其驱动力越来越不容忽视。由此看来，上述四个方面的驱动力，可以分别表述为政策与法律驱动、市场与企业驱动、科技与人才驱动、民众与民间驱动四个层次。只有上述四个方面、四个层次的驱动力均能发挥其各自独特的作用，城镇化进程中的生态文明建设机制才能真正科学、有效地建立起来并不断完善。

参考文献：

[1] 孟凯.新型城镇化：以市场力量促科学发展[J].河南社会科学，2014，（3）.

[2] 邵光学.新型城镇化背景下生态文明建设探析[J].宁夏社会科学，2014，（5）.

[3] 童玉芬，武玉.中国城市化进程中的人口特点与问题[J].人口与发展，2013，（4）.

[4] 周伟文.把生态文明理念融入新型城镇化建设之中——评《新型城镇化与生态文明建设研究》[J].河北学刊，2014，（3）.

[5] 王新燕，赵洋.以生态文明思维推进中国新型城镇化战略的科学意义[J].求实，2014，（4）.

[6] 田文富.新型城镇化与生态文明建设的互动机理及保障机制研究[J].中州学刊，2015，（3）.

[7] 秦尊文.生态文明、城镇化与绿色GDP[J].学习月刊，2013，（3）.

[8] 吴守蓉，王华荣.生态文明建设驱动机制研究[J].中国行政管理，2012，（7）.

责任编辑郑百灵