“政策试验”的历史脉络与逻辑审视

［摘 要］政策试验，是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制，其基本类型包括各种形式的试点项目、试验区等。中国以试验为重要特征的政策制定与执行模式是中国共产党在对理政经验进行不断总结和升华的过程中逐步形成的。从存在逻辑看，“政策试验”的基本定位是实现“要素整合”的基础性方法论工具；从过程逻辑看，“政策试验”对制度变迁的推动呈现为一个“吸纳—扩散”的变化轨迹；从演化逻辑看，“政策试验”在未来应沿着宏观、中观、微观这三个层面系统推进。基于这一研究主题的学术挖掘将有助于形成具有中国风格、中国气派的公共政策学理论，进而丰富政策科学研究的理论谱系。

［关键词］政策试验；试点；政策过程

［中图分类号］Ｄ０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０６－００８６－０４

一、问题的提出

政策试验，是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制，其具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。中国所推行的任何一项较为重大的政策，大都要经过试验阶段，它集中表现了中国政策过程的慎重性特点。自新中国成立特别是改革开放以来，在中国一系列关键性政策的施行过程中，进行“政策试验”基本已成为必经环节，几乎达到了“每改必试”。产生于“政策试验”实践中的“试点”、“典型试验”、“由点到面”、“点面结合”等亦成为理解中国政策过程特殊性的关键术语。

作为一种极具实用性的认识论和方法论工具，“政策试验”在中国多个方面改革实践中的普遍应用是不争的事实。然而相对于“政策试验”所被运用的广泛性而言，基于这一主题的学术研究却未及时跟进。在有关于这种政策试验方法是如何形成的、如何起作用的等问题上，迄今为止一直缺乏明确的规范性梳理和学理性解释。中国丰富而独特的政策试验实践与理论研究的匮乏之间形成了明显反差。

只有具有民族性的东西，才能具有国际性。作为在中国“土生土长”起来的一种独特政策实践，“政策试验”的存在使得中国政策过程的经验事实既不同于西方国家的对应实践，亦不同于政策过程研究中的一般理论性规定，再加上它所存在的长期性和重要性，有必要对其加以系统分析和研究。这既是为牢牢抓住中国公共政策学研究领域中特殊命题的需要，亦是加强对中国特色政策实践的理论回应、从而与国际学术界形成有效对话的能动性作为。

二、“政策试验”的历史脉络

中国以试验为重要特征的政策制定与执行模式是中国共产党在对理政经验进行不断总结和升华的过程中逐步形成的。“政策试验”的历史根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索。在经历了各个历史阶段的不断洗礼之后，“政策试验”自改革开放以来开始被大规模地运用于国家的现代化进程中，成为了深深根植于中国政策过程的一个关键性机制。

（一）革命时期的探索

“政策试验”发轫于中国共产党在土地改革实践中的方法探索与经验积累。在土改工作初期，中央在开展土地改革运动的具体做法方面还未形成统一意见，更无现成经验可循，同时各个革命根据地在实施土改过程中所面临的情况差别颇大。在这一形势下，只能依靠各地党组织充分发挥自己的创造精神，领导农民群众在实践中不断摸索前进，为全局性工作的开展积累经验。

早在１９２８年，毛泽东同志在井冈山、邓子恢同志在闽西就分别尝试用不同的方法进行土地改革的初步试验，这些探索性试验为后来党的土地政策提供了最初的实践经验。随着试验数量的不断积累，至瑞金时期，我党已经初步摸索出一整套开展各种土地改革政策实施试验的工作流程：首先，对不同地区进行全面细致的调查研究，挑选出具备开展土改试验条件的若干地点；其次，派遣由骨干组成的工作组到挑选出来的各个地区，在这些范围比较小的地点试验新的土地改革措施；再次，定期向上级汇报试验工作进展，同时通过改革实践来培养当地积极分子和潜在的新干部，并组织其他地方的干部和群众到这个示范点来参观；最后，迎接上级下派调查组对试验成果的检验，推广经上级确认的有益于党的方针政策的做法，把示范点的干部和积极分子分派到新的试验地区。当时，在试验过程中涌现出的一系列典型示范地区，如“苏区模范乡”、“模范兴国”等，对其他地区的相关工作提供了有益的经验和积极的示范作用。中央开始将“积极试点”、“典型示范”作为一种有效的工作方法，注重通过个别的示范效应来推动全局工作，多次强调“先进的地方应该更加前进，落后的地方应该赶上先进的地方”。［１］

产生于土改实践中的“政策试验”工作模式，因其显著的积极效应而开始被应用于党的其他工作领域。这主要是由于在革命战争年代的特殊环境下，中央难以对各根据地的工作进行具体指导，同时很多工作确实也没有现成的经验可以借鉴。于是在考虑到不同地区多样性的基础上，中央鼓励各地党组织为应对一些新的问题而探索各种新的做法，希望能够从中创造出有益的经验并且推广到其他地区。到了延安时期，“政策试验”被正式确认为由“典型试验”和“由点到面”所构成的党的一种领导和工作方法。毛泽东同志在关于领导工作方法的一系列讲话中多次强调：“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”。［２］“我们应当坚决采用逐步推广的方法，不用普遍动手的方法。逐步推广的运动，看来很慢，其实是快；普遍动手的方法，看来是快，其实是慢”。［３］“不要全面动手，而应选择强的干部在若干地点先做，取得经验，逐步推广，波浪式地向前发展”。［４］在这一时期，通过先行“试点”、渐次“推广”来确立新的制度规章已经成为普遍性的手段，不同地区、不同党支部之间甚至还开展了“试点”工作比赛。至此，“政策试验”由特定领域的工作经验升华为一种普适性较强的工作方法。

（二）新中国前期的经验得失

新中国成立后，“政策试验”工作方法的应用范围进一步扩大，被我党运用到治国理政的多项议程中。而随着试验数量不断增加、试验类型不断丰富、试验环境的不断变化，中国共产党对“政策试验”的认识也在逐渐深入，开始有了一些规范化、系统性的思考。

为了使“政策试验”这一工作方法能够更快地在全国范围内推开，中国共产党首先对“政策试验”的价值、原则以及其他多个方面进行了系统总结，并形成提纲式的文件，以便于“政策试验”思想及方法的传播。１９５３年１０月出版的一份干部学习理论刊物将“政策试验”的价值总结为：其一，进行“试点”可以减少执行不熟悉政策时的“盲目性”，给干部群众提供观摩和学习新政策的机会；其二，先行在小范围内尝试新的政策和制度，使地方群众参与到试验中来，可以赢得群众对新政策的支持；其三，在执行新政策时预先进行“试点”，有助于节省人力、物力和时间。此外，成功进行一项“政策试验”还需要把握以下几点原则：一是要掌握好进行试验的时机并做好充分准备，仓促试点很可能会导致失败；二是要挑选各方面条件都适宜的地区，在具备一定典型性的地方得出来的经验才能够对其他地区形成有效指导；三是试验工作中所配备的干部和积极分子的能力要强；四是要实事求是地总结试点工作，这样才可能提取出可供推广的经验。［５］在这些工作的基础上，１９６３年９月２０日出版的《人民日报》专门发表社论，对“政策试验”进行了第一次全方位的系统总结，涉及到“政策试验”的内涵、“政策试验”在政策制定与执行过程中的异同、开展“政策试验”的策略性与科学性等方面。［６］应该说，这些梳理和总结对现在的“政策试验”而言仍具有显著的适用性。

然而到了“文革”期间，由于党和政府的正常工作受到极大干扰，相应地这一时期的“政策试验”也严重变质。“政策试验”的真实性、代表性难以得到保障。为了使试验结果能够“符合”预期目标，当时普遍对试点对象搞特殊化，不恰当地对试点地区赋以各种特殊条件，从而影响到试验的真实效果，而这又进一步影响到后期推广这些试验成果的成功率。同时，原来各地根据自身现实情况来辩证借鉴先进典型的学习模式，变成了盲目地学习样板、不顾实际照搬一切。这些无疑都使政策试验方法失去了应有的积极意义，“政策试验”的科学内涵已基本丧失殆尽。

（三）改革开放以来的广泛推行

改革开放伊始，“政策试验”作为对“实事求是”的一种操作化工具，开始被恢复应用于改革实践中，并一步步发展壮大。邓小平同志对通过试验来推动相关改革予以充分肯定：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快”。［７］陈云同志也强调过：“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’”。［８］万里同志则进一步提出：“我们党长期倡导的‘从群众中来，到群众中去’的群众路线的方法，‘集中起来，坚持下去’的领导方法，抓典型、搞试验、调查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的决策方法，至今仍然是我们应该继承的宝贵财富”。［９］１９９２年１０月，党的十四大更是把强调“试验”写入了《中国共产党章程》：党的思想路线是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。全党必须依据这条思想路线，积极探索，大胆试验，创造性地开展工作，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，在实践中丰富和发展马克思主义。

与“政策试验”理论地位不断提升相一致的是，改革开放以来试验的类型也在愈加多样化，这具体表现为先后成立的各种特区、新区、开发开放区、专门性试验区、综合性改革配套试验区，以及内容越来越丰富的各种试点项目。同时，有鉴于“政策试验”相关工作的普遍性和重要性，中国政府自改革开放初期就设立了负责此项任务的相关机构，并延续至今。例如成立于１９８２年的国家经济体制改革委员会，就被赋予了四项任务：理论创新、设计总体方案、协调各方利益、组织“试点”。随后国家经济体制改革委员会在１９８８年还单独设置了综合规划和试点司，以专门负责对中央各个部门和地方经济改革试点工作进行指导和协调。而国家发展和改革委员会在２００３年成立后，其内设机构经济体制综合改革司的主要职责之一也包括有组织指导专项经济体制改革试点和改革试验区工作，同时还沿袭惯例设立了一个专项部门——改革试点指导处。

正如裴宜理（Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｊ．Ｐｅｒｒｙ）所言，中国革命传统中的某些因素实际上推动了市场经济改革令人瞩目的成功。［１０］尽管“政策试验”方法论诞生于特殊的革命年代，但经过长期实践的磨炼和证明，它已得到广泛认可，能够得以作为一项优良的传统和成功的经验而被广泛运用于国家的现代化进程中。作为在中国政策过程尤其是中国改革开放进程中出现频率最高的词汇之一，“政策试验”使得中国的制度转轨在保持稳定性的同时又不失其创新性，是名副其实的中国经验，亦是从中微观角度来认知转型中国的重要研究标识。

三、对“政策试验”的逻辑审视

（一）“要素整合”：“政策试验”的存在逻辑

“政策试验”之所以能够长期存在于中国政策过程中，是由于中国的经济社会转型在制度探索方面选择了一种“要素整合”模式，而“政策试验”就是实现“要素整合”的基础性方法论工具。

中国以实践基础上的制度创新来为社会主义现代化建设事业提供了体现时代性、把握规律性、富于创造性的理论指导。对于如何推动中国的经济社会转型，中国共产党本着对人民、国家和历史高度负责的态度，在综合考虑了方方面面的因素之后，慎重地选择了一条稳健的经济和政治体制改革道路，强调在实践摸索中逐渐进步而不是“一步到位”。在决策思想中根深蒂固的实践传统、转型战略中所秉承的渐进主义、各地方各部门的自然和历史条件具有天然或后天造成的差别等因素的综合作用下，中国的现代化进程并未盲目照搬来自域外的现成方案，而是将自身长期积累下来的方法论工具创造性地运用于转型实践中，通过来自现实检验的不断反馈来追求制度变迁和创新。

虽然中国的经济社会转型历程没有采用“一揽子方案”，但也并非简单意义上的仅仅是一味重视实践经验而不看重理论指导。实际上中国的各种改革也是在一定规则的指导下启动并进行的，只是它并不是某一具体的理论或学说，而是在“实事求是”思想的指导下，本着“实践是检验真理的唯一标准”和“摸着石头过河”的原则来不断地对各种要素进行有效整合，致力于将传统经验与现代方法、外来方案与本土实践、理论设计与实际探索中可以为我所用的积极成分有机地结合起来。“要素整合”是中国的体制转型在制度探索方面的根本性特征。

“政策试验”，就是作为实现“要素整合”的基础性方法论工具而存在的，致力于实现“要素整合”的过程主要就是不断进行政策试验和探索的过程。这是对“政策试验”的基本定位。“政策试验”不仅仅是一种具体的改革方式和手段，它更是中国制度转型中所运用的一种“大方法论”。通过多样化的试验类型和方法，既可以对各种新旧、内外制度要素进行具体的实践性操作，观察这些制度要素在现实中运行的效果，以决定其是否能够为我所用以及如何有效地使用；也可以在局部地区和领域内，就某些特定的改革议题先行开展改革探索和制度创新，挖掘和开拓其他新的制度要素。这既充分体现了中国在掌控转型进程和规避风险上极为审慎的一面，同时它也是中国政府在决策和施政活动中能动性、灵活性的集中体现。

（二）“吸纳—扩散”：“政策试验”的过程逻辑

进行“政策试验”的目的不在于试验本身，关键是要将从试验中得来的成果应用到更大乃至全国性的范围中。“政策试验”的过程在某种程度上就是试验对象不断推进政策创新以及成功的政策创新不断在全国进行推广的历程。基于此，笔者将通过“政策试验”来推动制度变迁的过程归纳为一个“吸纳—扩散”（Ａｄｏｐｔｉｏｎ－Ｄｉｆｆｕｓｉｏｎ Ｍｏｄｅｌ）的变化轨迹。分散式试验所形成的政策选项首先需要被自下而上地“吸纳”进入政策议程，其后它又是从局部逐渐地“扩散”到整体中。

“吸纳—扩散”式的制度变迁过程具体可分为如下两个阶段：

第一个阶段是中央（上级）对地方（下级）经验的“吸纳”。在形成于地方（下级）分散试验中的政策实践发展为更大范围甚至全局性的正式制度过程中，首先必须获得中央（上级）的认可，若干个政策选项只有被中央（上级）所“吸纳”，才能进入议程设置，即通常所说的“先进典型”、“典型示范”。通过地方（下级）分散试验和中央（上级）吸纳相结合，使局部经验有选择性地被整合进入全局性的政策中。在吸纳的方式上，既有自下而上逐级递进的，也有跨层级跳跃式进展的。

第二个阶段是将吸收而来的地方经验进行“扩散”式的推广。对于来自局部试验的政策方案，通常不会一蹴而就地全面铺开，而是采用“扩散”式的方法来推行，对旧有政策进行逐步替换和更新，常说的“由点到面”、“逐步推广”就是对这一阶段及其方式的形象说法。这既是出于稳健和谨慎的考虑，同时也是渐进式“要素整合”策略的内在要求。另外，试验设计者在扩散过程中还会一直密切关注政策施行的实际效果，不断反复吸纳和整合产生于政策推广过程中的经验得失，对原有方案进行不断的修正和调整，评估政策实施的效果以决定扩散的速度和广度，甚至还可以中止推广过程。因此，“吸纳—扩散”的制度变迁过程并未完全遵循线性的发展轨迹，在其间还存在着复杂的往复循环和互动。

（三）三个层面联动：“政策试验”的演化逻辑

未来改革时期内“要素整合”所发生的新变化，会使得“政策试验”的具体内容及类型发生相应的改变。未来时期的“政策试验”将越来越强调总体设计、间接指导与自发探索之间的相互补充和配合，从宏观、中观、微观这三个层面系统推进。

目前，中国的经济社会转型进程已进入到一个新的阶段，这具体表现为部分领域的改革逐渐步入成熟期，部分领域的改革开始进入开拓期，同时改革的复杂性、关联性越来越突出。这些新的阶段性特征会使得“要素整合”的制度探索模式产生相应的变化和分化。这些变动所产生的综合性作用将会共同影响到“政策试验”的内容及类型。这具体表现为：在较为成熟的改革领域，“政策试验”应越来越强调整体性、综合性和规范性，加强对试验的系统设计；而对于正步入开拓期的改革领域及事项方面，单一性和自发式的“政策试验”仍要居于主导地位。

经过较长时期的探索和积累，目前中国部分领域的改革已经进入到成熟期和总结期，制度建设以及相应的“政策试验”在经历一段时间的磨炼后日臻成熟，并总结出一套较为完整的办法。同时，随着经济社会转型向着纵深前行，改革的复杂性和艰巨性也日益显现，牵涉面越发广泛，开展单一性的改革试验已难以达到预期目标，需要对试验类型及方法进行相应的调适。因此现在既有必要、也有条件和能力强化改革的顶层设计和总体安排，明确改革的优先顺序和重点任务，将整个改革战略分化设置为更为细化的多个试验项目，在进行总体布局的基础上分别开展重点突破，然后再重新进行整合。“政策试验”的整体性、综合性、规范性程度将越来越明显。它表现在试验类型上就是：提升试验区的“体量”、加强对具体“试点”的统筹。近年来不断设立的综合配套改革试验区，以及２０１０年７月２９日出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（２０１０－２０２０年）中所公布的１０个改革试点，即是对这一发展趋向的证明。

当然，强调对“政策试验”进行总体规划并不等于忽视甚至放弃单一式分散试验的方式。随着改革议程的不断更新，对于那些新近启动的改革还缺乏相应的知识和经验积累，缺乏成熟的想法，事实上难以进行总体规划，开展少量的单一性“政策试验”仍具有显著的积极意义。总而言之，在对“政策试验”这一重要方法论进行调整和优化的过程中要避免泛泛的一概而论，既要强调总体规划，也要注意充分调动各方面的改革积极性，尊重首创精神。

综合起来，笔者认为未来应从宏观、中观、微观这三个层面系统推进“政策试验”：一是涉及重大标准、重要制度改革的试验，以及复杂、敏感、系统性强的改革，由中央层面直接进行统筹谋划，在做好整体设计的基础上统一组织实施；二是对一些重点领域和关键环节改革的试验，由省级人民政府和中央有关部门在中央指导下开展相应试点，取得经验后，再总结推广；三是各地尤其是基层结合自身实际，根据总体要求，自行组织改革试验。

参考文献：

［１］毛泽东．毛泽东选集（１）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９１：１４０．

［２］毛泽东．毛泽东选集（３）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９１：８９７．

［３］毛泽东．毛泽东文集（５）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９６：３８．

［４］毛泽东．毛泽东选集（４）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９１：１２８４．

［５］刘子久．论试点［Ｊ］．学习，１９５３，（１０）．

［６］人民日报社论．典型试验是一个科学的方法［Ｎ］．人民日报，１９６３－９－２０．

［７］邓小平．邓小平文选（２０）［Ｍ］，北京：人民出版社，１９９４：１５０．

［８］陈云．陈云文选（３）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９５：２７９．

［９］万里．决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题［Ｎ］．人民日报，１９８６－７－３１．

［１０］Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｊ．Ｐｅｒｒｙ．Ｓｔｕｄｙｉｎｇ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ?押Ｆａｒｅｗｅｌｌ ｔｏ Ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ?芽Ｔｈｅ Ｃｈｉｎａ Ｊｏｕｒｎａｌ，Ｎｏ．５７，Ｊａｎｕａｒｙ ２００７，ｐ．６．

责任编辑 侯 琦