生态文明法治视野下的煤炭矿区生态补偿法律机制的思考

摘要：关于煤炭矿区生态补偿的法律机制，国外有关国家的做法是，对于煤炭矿区进行生态补偿的责任主体是政府和企业，政府主要负责立法前历史遗留的生态问题，企业负责立法后产生的生态恢复；确立了行政许可证制度、复垦抵押金制度、废旧矿山恢复治理基金。我国煤炭矿区生态补偿法律机制应适应生态文明法治建设要求，确立煤炭矿区的生态补偿最低标准，通过法律明确生态补偿的内容，完善煤炭矿区生态补偿机制法律责任主体、追责机制、资金保障措施和社会监督等配套制度。

关键词：生态文明法治视野；煤炭矿区生态补偿法律机制

中图分类号：X322

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2016）036-000301-03

生态文明法治建设既是我国依法治国的必然要求，也是我国建设生态文明社会的一项重要内容。煤炭资源在我国经济发展历史上作出了不可磨灭的贡献，但是煤炭矿区生态环境遭受的破坏也不容忽视。因此，以生态文明法治建设视野为背景下，研究煤炭矿区的生态补偿法律机制，不仅能使人们认识到规范煤炭矿区生态环境补偿的重要性；还可以明确煤炭矿区生态补偿法律责任的具体内容；不仅有利于预防煤炭矿区生态环境污染及破坏，还有利于我国资源节约型、环境友好型社会的构建。

一、生态文明法治视野下煤炭矿区生态补偿法律机制的基础性分析

（一）煤炭矿区生态补偿的现实基础

煤炭属于一种矿产资源，资源使用权人在开发利用过程中，必然会产生负的外部性；具体表现为对大气、水、土地等环境要素的污染和破坏，产生严重的噪音、矿山废弃物污染、水土流失、地陷威胁、水资源再生能力和地表植被的破坏等。因此，生态环境需要保护、改善、治理与修复，需要投入大量资金；由于受环境污染的影响，煤炭矿区可能会丧失未来发展机会，同时当地及其附近人们的身体健康安全也会受影响。因此，对煤炭矿区进行生态补偿的具有现实的必要性。

2015年，为科学认知河南省煤炭矿区生态环境的破坏程度，了解河南省民众对于煤炭矿区生态环境的保护意识，从而为河南省煤炭矿区的生态环境损失评价及补偿机制提供科学建议，河南城建学院法学院师生30多人对河南省郑州、平顶山、焦作主要煤炭生產基地的主要煤炭矿区生态环境状况及损失评价与补偿进行了问卷调查。调查结果显示，56%的受调查者认为煤炭矿区及周围的环境破坏程度非常严重（很严重）；94.67%的受调查人认为河南省煤炭矿区应该进行生态环境损失评价及环境补偿。关于河南省煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿实际状况的调查，受调查的民众实际了解生态补偿的寥寥无几，只占受调查总人数的3.29%；居住在煤炭矿区的受调查者得到生态补偿的也是屈指可数，占受调查总人数的7.67%。因此，从调查的数据和实证的结果看，对于煤炭矿区生态补偿具有十分重要的意义。

（二）煤炭矿区生态补偿的理论基础

1.生态学理论基础

生态学中最基本的五个规律是物物相关律、相生相克律、能流物复律、负载有额律、协调稳定律。煤炭资源作为生态系统的一部分客观存在，开发利用必然会对生态系统的平衡产生影响。为了保证生态系统的整体平衡和稳定，需要对煤炭矿区进行生态补偿。

2.经济学理论基础

经济学中的自然资源价值论、外部不经济论、补偿原则及边际机会成本理论、公共物品理论等都是煤炭矿区生态补偿的理论基础。煤炭资源开发利用对人们的生产生活带来便利，产生了一定的“价值”；开采利用煤炭资源，对生态环境产生污染、破坏等不利的外部影响，即是煤炭矿区生态环境的“外部不经济性”；虽然煤炭在法律上有所有权主体，但“全民所有”的物品即具有“公共物品”的特征，为了避免“公有地悲剧”的出现，保护煤炭资源及煤炭矿区的生态环境，对煤炭矿区进行生态补偿顺理成章。

3.法的公平理论基础

煤炭矿区生态补偿体现了法的公平原则，协调并保障了人的生存权和发展权。公平包括代内公平和代际公平。煤炭资源作为典型的有限资源，开采利用者的行为势必会影响后代人对煤炭资源的利用权益的实现。从法的公平正义的理念出发，既然我们的后代和我们一样拥有享受良好环境的权利，那我们对煤炭矿区进行生态补偿使破坏的生态环境达到或接近生态系统的平衡就是代际公平正义的体现。

从法律权利的角度分析，煤炭矿区的生态补偿，也能使生态产品生产者的生活和生产得以维持和发展，维护他们的生存权和发展权；同时，他们的生存权和发展权得到了保障，保护生态环境、节约资源利用的积极性就会提高，又维护了他们享受环境的权益。

二、国外关于煤炭矿区生态补偿机制法制状况分析

（一）美国关于煤炭矿区生态补偿机制状况

美国有关煤炭矿区生态补偿的法律有《矿山租赁法》、《农业调整法案》、《露天采矿管理与复垦法》和《综合环境反应、补偿与责任法》（又称《超级基金法》）。其中，《矿山租赁法》和《露天采矿管理与修复法》明确提出对法律实施后出现的矿区生态破坏，由矿山开发者承担全部修复责任。《农业调整法案》规定国家通过财政方式对休耕或改种具有水土保持作用的农作物的农民实施补偿。《露天采矿管理与复垦法》明确了复垦保证金制度。《超级基金法》建立了环境侵权救济补偿基金制度和“危险物质反应基金制度”，由联邦政府利用超级基金对污染场地进行调查和清理，然后向CERCLA责任主体追偿。《露天矿矿区土地管理及复垦条例》中规定了严格的行政许可证制度，并实行复垦抵押金制度，明确未能完成复垦计划的其抵押金将被用于资助第三方进行复垦。对于历史遗留煤炭矿区生态问题，美国联邦和州都设立了废旧矿山恢复治理基金，通过治理基金组织恢复生态环境，基金来源主要以采矿收费、捐赠以及其他款项为主。

（二）德国关于煤炭矿区生态补偿机制状况

德国在矿山环境治理方面的法律体系相对较为完备有《德国民法》、《德国商法》、《德国经济补偿法》等通用性法规，还有《德国矿产资源法》、《德国矿山共同决定法》等专业性法规。在这些法律文件中规定了德国联邦政府的责任，即由联邦和州政府分别以75%、25%的比例共同出资，成立专门从事矿山恢复工作的复垦公司；新开发矿区设置复垦专项基金制度，一般按企业年利润的3%预留复垦专项基金，且要求企业对矿山占用草地、森林实行等面积异地补偿。此外，1991年德国设立了生态补偿横向转移支付基金和矿区补偿基金制度，即要求生态受益地区按照一定的补偿标准向生态保护地区支付资金。1999年德国通过立法增加了生态税，即在消费税中附加的能源消耗税，部分收入用于生态补偿，作为生态补偿财政资金的来源之一。

（三）欧盟关于煤炭矿区生态补偿机制状况

欧盟关于煤炭矿区生态补偿机制，主要通过共同农业政策（cAP），即农业补贴和转移支付方式对有利于生态保护的行为进行补偿。欧盟生态补偿立法主要是欧盟指令，具体包括欧盟第2080/92号、第1698/2005号指令和第1698/2005号条例。其中，第2080/92号指令规定欧盟增加对森林的财政支持额度。第1698/2005号农村发展指令规定，全部采用自愿性补偿机制，改善环境和提升林农生活水平。第1698/2005号条例规定了农业环境支付应当授予自愿做出农业环境承诺的农民，但同时要求农民在申请承诺作出之前就要使其林地达到较高的环境属性，否则可能因评判分低而失去接受补偿资格。

综上，国外关于煤炭矿区生态补偿一般采用新帐旧帐分别对待的原则，政府通过公共支付解决立法前遗留的问题；开发者负责立法后新产生的问题。值得学习的经验在于：一有比较健全的法律依据，且执法严格；二是产权制度健全，能较好地运用市场机制进行补偿；三是政府有能力购买重要的生态服务；四是社会参与协商机制相对稳定。

三、我国煤炭矿区生态补偿法制性状

（一）我国煤炭矿区生态补偿法制梳理

1990年《关于进一步加强环境保护工作的决定》，1993年《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，1994年的《矿产资源补偿费征收管理规定》，1996年《中华人民共和国矿产资源法》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》、1997《矿产资源法实施细则》、2000年《生态环境保护纲要》、2005年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》及《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007年原国家环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》及《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》等是我国关于生态补偿机制的相关政策法律规范。党的十八大报告提出建立“反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态补偿机制建立与发展提出了具体要求。2014年新修订的《环境保护法》明确生态补偿，奠定了生态补偿制度的法制化基础。

（二）我国煤炭矿区生态补偿法制实践

我国最早于1983年在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用，实践生态补偿费。上世纪90年代中期进入高峰。2013年《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》显示，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年到2012年，累计约2500亿元；其中，矿山地质环境专项资金从2003年的1.7亿元增加到2012年的47亿元，累计安排237亿元，占中央财政安排的9.48%。但是，我国矿产资源生态补偿机制尚处探索阶段。生态建设主要依靠政府推动，地方通过政策法规对当地煤炭矿区生态补偿进行了针对性的具体规范，涉及矿山环境治理、保证金机制等。矿产资源生态补偿机制试点陆续开展。

总之，我国关于煤炭矿区生态补偿规定原则，效力层级不高，没有具体的标准及实施方式；立法不足，主体、对象不明、资金保障措施缺乏，配套制度不完备，政府补偿不协调、市场补偿不成熟等，无法满足生态补偿实践之需。

四、生态文明视野下煤炭矿区生态环境补偿法律机制的确立

（一）煤炭矿区生态环境补偿标准的确立

国家就全国煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿制定统一的最低标准，各省、各地市可以依据本标准指定或执行高于该标准的标准。由于煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿最低标准的确立是生态环境损失及环境补偿的基础，该最低标准应该满足煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿的基本要求，至少应该等于煤炭矿区生态环境的评价和修复治理成本。煤炭矿区生态环境评价及环境补偿资金至少应该可以使土地毁损、植被破坏等生态破坏得以修复，对于易于度量的污染和破坏得以治理，保证矿区居民生活水平不降低。其中，煤炭矿区生态环境修复治理成本包括生态破坏治理费用、环境污染治理费用以及矿区居民生产、生活损失补偿费用等具体内容。各地在计算标准上，也要结合本地的实际情况，联系煤炭矿区原生态状况确定。

（二）建立生态环境损失评价监测监督及补偿效果跟踪保障

煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿的效果，需要有相应的跟踪和监督来保证。按照国家有关规划和政策要求，各部门须完善统计评价体系，加强对生态补偿实施情况的跟踪分析和监督检查。

在中央层面，对煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿监测与考核。财政部会同环境保护部制定出台考核办法，采取地方自查与中央抽查相结合的方式进行定期考核，将转移支付资金拨付与县域生态环境状况评估结果挂钩。

地方对煤炭矿区生态环境损失评价及环境补偿监测与考核方案设计。如针对煤炭矿区生态补偿，各省出台重点煤炭矿区生态环境质量考核办法，贯彻新《环境保护法》“环保优先”的原则，确立煤炭矿区绿色绩效考评制度。具体方案设计，包括适用范围、指标体系、职责分工、考核安排办法、监测方案及有关要求和法律责任。适用范围上，应该涵盖所辖区所有煤炭矿区，具体的指标体系可实行差别化考评。职责分工方面，财政部门负责总体指导，环境保护部门负责监测、评价与考核的组织实施。考核工作安排，应分时间阶段安排各煤炭矿区生态补偿自查、各地市审核、省级评价。具体监测工作方案，应涉及水、大气、土壤、森林植被、居民生活区域环境等。遵守国家相关环境要素的“环境质量标准”和“监测方法标准”等相关标准和规范。

（三）煤炭矿区生态补偿法律责任机制建构

在煤炭矿区生态环境损失评价及补偿机制的责任方面，建议明确生态环境损失责任终身追究。首先，在党委和政府之间，在行政机关各部门内和上下级间科学合理的分配生态环境监管职责，严格明确地界定和划分各自的职责与权限，明确政府和环保部门、直接责任人和单位领导人的责任。依托网格化监管，制订相应的配套规则，并依托这套规则明确具体责任内容。其次，完善环保绩效考核以获得倒查追责之工具，确立并坚持在任考核、当期考核，长期考核相结合的考核评价制度。考核周期应该是发展规划的周期，包括制定、执行、最终结果等全过程。再次，完善资产负债表以促进环保审计，建立领导干部生态环境损害责任终身追究制，对领导干部实行自然资源资产离任审计，必须探索如何编制自然资源资产负债。最后，完善信息公开以促进追责的落实。建议进一步推行网格化的环境监管，并公开网格负责人的名单和联系方式，责任到人，必将有利于责任追究。

确保生态环境损失评价与环境补偿的可诉性，从司法的角度保障生态环境损失评价和环境补偿的实施效果。生态环境损失评价与环境补偿案件纳入环保法庭受案范围，在理论、经济、制度及实践中是具有可行性的，同时，对于我国司法资源的价值的充分体现则是一个最优选择。将生态环境损失评价和环境补偿案件明确纳入环保法庭受案范围，使之具有可诉性，接受国家法律的有力监督，对于确保生态环境损失评价和环境补偿具有积极的作用。

（四）煤炭矿区生态补偿资金保障措施

首先，加强政府途径的煤炭矿区生态补偿筹资渠道，形成国家、省、市、地、县五级联动的补偿机制。地方政府制定一定的生态环境损失评价和环境补偿考核机制，探索推进转移支付分配与生态保护成效挂钩，探索财政补贴、财政援助、优惠贷款、减免税收、减免收费，实施利率优惠、对综合利用和优化环境予以奖励等资金、政策、产业及技术等多元互补方式。

其次，建立市场途径的煤炭矿区生态补偿筹资渠道，有益补充政府补偿。探索生态补偿保险制度，试点环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。深化生态补偿服务试点，创新煤炭矿区区域环境治理一体化、环保“互联网+”、环保物联网等污染治理与管理模式，鼓励各类投资进入环保市场。鼓励推行生态环境治理依效付费与生态环境绩效合同服务，健全社会资本投资环境治理回报机制。

最后，重视社会途径的煤炭矿区生态补偿筹资渠道，发挥社会团体、国际环保机构和外国政府等对矿区生态补偿提供的社会捐赠和国际援助等资金帮助和技术支持。

总之，通过对煤炭矿区生态环境补偿机制的设计，发挥有关政府及其职能部门、社会组织、企业或被评价单位和公众及受損群众在生态补偿的法制建设、执行、遵守及救济方面的作用，共同为我国生态文明法治建设视野下的生态环境补偿问题提供相应的理论依据。