美国“航行自由行动”的逻辑实质与应对策略

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【中图分类号】 DF9                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.01.006

一个威胁海上安全的因素：美国“航行自由行动”

海洋具有联结世界各国利益的天然特质，进而具有见证和彰显海洋地缘政治格局变迁的属性。海洋安全问题尤其是非传统安全问题构成当前国际格局演变的基本逻辑范畴之一。由于1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）搁置或者模糊处理一些海洋敏感问题，使海洋安全问题尤其是非传统安全问题日益成为国际社会关注的热点问题之一。

列举海洋领域非传统安全因素的全部内容几乎是不可能的。但是海洋领域的非传统安全因素应至少具备普遍性和跨国性的特点，海上恐怖活动、海盗和海上武装抢劫、大规模海洋污染、非法海上移民、毒品和武器走私、大规模杀伤性武器和化学武器的扩散等问题都可列入海洋领域非传统安全因素的清单中。海洋领域非传统安全因素，不仅导致《公约》在解释与适用上的困惑，而且直接挑战国际海洋安全秩序。[1]在海洋安全领域，一直存在一个对区域性海洋安全乃至世界范围内海洋安全产生重要影响的因素——美国持续实施的“航行自由行动（Freedom of Navigation， FON）”，其好像一个海洋幽灵，时时挑战沿海国的海洋秩序和世界海洋秩序。肇始于1979年卡特政府的美国“航行自由行动”，被美国视为推行海洋政策的战略性工具，历经40多年的发展，其实施方式与手段、动机与目的以及对国际海洋秩序的影响均发生了变化。美国实施在“航行自由行动”中，多次与沿海国家展开对抗、冲突乃至武装攻击。毫无疑问，美国“航行自由行动”构成威胁国际海洋安全的重要因素之一。美国在“航行自由行动”产生的与有关沿海国的冲突与对抗，进而给国际格局演变带来一定程度的影响，值得重视，需要认真研究。

由于美国“航行自由行动”的理论依据是美国认为的所谓超出国际法授权的“过度的海洋主张”（Excessive Maritime Claims），[2]而衡量某一沿海国主张或者实践是否属于“过度海洋主张”的标准主要依赖于国际海洋习惯法或者1982年《公约》，这必然导致其与国际法发展存在内在关联。美国“航行自由行动”的实践，彰显着这一行动越发成为影响国际海洋法和海洋安全的重要因素之一，而且是一个不稳定的因素，进而对国际法理论体系产生潜移默化的影响。本文在国际海洋法逐渐发展的逻辑的视域下，审视美国“航行自由行动”及其新动向，以尝试洞察当前国际格局演变的逻辑。

美国“航行自由行动”的本质及其新动向

美国“航行自由行动”的本质。作为一个移民国家，美国的历史表明其非常重视海洋，尤其奉海洋自由思想和理念为海洋实践之圭臬。历史上，400多年前的荷兰人胡果·格劳秀斯（Hugo Grotius）倡导的海洋自由思想，为美国人所继承和发扬。美国在建国之初便对海洋自由思想情有独钟。美国历史上几位重要的开国元勋在践行海洋自由思想上非常活跃，将国家的外交利益与商业利益融入美国的海洋自由思想体系之中。西方航海家在完成海洋新航路的开辟之后，西方诸多海洋强国非常向往以海洋自由为依据攫取商业利益。相关的文献显示，美国多位开国元勋都高度重视海洋自由，甚至不惜与阻碍海洋航行自由的国家一战。他们理想的蓝图是通过实现海洋自由以建立一个新的世界贸易自由体系。[3]因此，当美国意识到海洋自由对于美国的重大价值的同时，海洋自由的理念甚至植入了美国民众的血液之中。不仅如此，作为海洋强国之一，美国的海洋利益历来与沿海国的海洋利益整体上是相悖的。这便不难理解，当1982年《公约》通过之际，美国和西方海洋大国所钟情的日内瓦四个海洋法公约体系所构建的“领海—公海”二元海洋秩序，无疑会受到极大破坏和冲击，因此美国在卡特政府时期迫不及待地启动“航行自由行动”，以继续实现其海洋战略的延伸。与此同时，美国历史上曾经风靡一时的海权论，在美国强化海洋战略上推波助澜。在19世纪末至20世纪初叶，由于受到美国海权理论的倡导者阿尔佛雷德·塞耶·马汉（Alfred Thayer Mahan）在美国建设海上力量上的重要影响，美国更进一步加强了海上军事力量建设的野心。

全面认知美国“航行自由行动”，有利于把握“航行自由行动”的本质。根据美国海军官方有关文件的解读，美国实施“航行自由行动”具有军事行动、外交抗议以及与沿海國咨询磋商的“一石三鸟”（triple-pronged approach）的战略动机。[4]“航行自由行动”通常以一种低威胁性的方式展开，但是，该行动并不提前告知被挑战的有关沿海国，其所针对的国家包括美国的盟友、中立国家和敌对国家，其动机是展示美国对于他国过度海洋主张的抗议。即便是美国在实施该行动中存在一些对抗，诸如1988年发生的黑海撞舰事故等，但是“航行自由行动”中大部分行动都是以比较平静的方式展开的。[5]为了规范实施“航行自由行动”的程序以减少海上风险和不可控事件的发生，美国军方制定《海军行动法律指挥官手册》（The Commander"s Handbook on the Law of Naval Operations）。这意味着美国军方人员在实施“航行自由行动”中必须严格地遵循内部制约机制。[6]

为了达到美国本国的海洋战略和政策预期，美国以沿海国“过度海洋主张”为借口，利用其海上力量优势地位，“巧用”国际海洋法规则。这便是对美国实施“航行自由行动”本质的简约定性。美国所钟情的“过度海洋主张”涵盖内容和范畴很多。以“军事行使领海无害通过权是否需要得到沿海国的事先批准或者同意”为例，美国“航行自由行动”不仅是美国游离于1982年《公约》框架之外继续践行海洋秩序“领海—公海”二元体制的体现，而且也是美国直接对抗1982年《公约》下“领海的无害通过”的举措。美国认为，虽然美国是1982年《公约》非缔约国，但是美国执行“航行自由行动”是依据作为海洋习惯法的海洋自由思想。由此，就1982年《公约》第二部分框架下的“领海的无害通过”而言，从《公约》的起草阶段起，一直到《公约》的通过和生效，一直存在着争议。其争议的核心和焦点便是军舰和其他用于非商业目的的政府船舶是否享有无害通过权，以及如何适用于领海无害通过权的问题。对此，世界各国尚未形成定论。诸如“他国军舰在沿海国的领海是否享有和商船一样的无害通过权”“他国军舰在沿海国的专属经济区的军事测量行为是否需要获得沿海国的事先批准”“军事活动的内涵”等问题在《公约》中并没有特别明确的规定，实际上均属于《公约》未定事项。这些事项自《公约》通过之日起国家实践就呈现出对立的情况。[7]如此一来，美国以“过度海洋主张”为借口便对沿海国的海洋主张展开“航行自由行动”。这正是美国实施该行动的本意。换言之，正因为美国具有浓烈的海洋自由思想，持之以恒地追捧海权以及漠视1982年《公约》中对其不利的制度而刻意游离于《公约》之外寻求海洋利益，所以需要苦心经营“航行自由行动”作为海洋政策与战略的工具。