日本明治政府初期施政方针的保守化转变探源

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摘 要：明治政府（1868—1912）成立初期在施政方针上表现出了明显的转变。以明治十四年（1881）政变为界，施政方针的保守、反动特征经历了由萌芽到确立的过程。在国内环境的急剧演变和东亚时局复杂化双项互动的背景下，政府逐步确立起国内政策配合对外扩张的军国道路。当今日本安倍政府右倾动作频频，将促使国际社会在以史为鉴的基础上反思应对日本政坛右倾化的策略。

关键词：明治政府；施政方针；保守化

19世纪60年代末的日本，以下级武士和浪人，特别是萨摩、长州、土佐和肥前等西部强藩的下级武士和浪人为领导，伙同少数公卿，在大阪和京都的巨商富贾的财力支持下的反德川势力的结合，最终推翻了长达265年之久的德川幕府统治。并在一系列的改革之下，建立了以明治天皇为首，萨摩、长州为主的下级武士为统治核心的藩阀专制政府。对于明治政府（1868—1912年）统治的研究，国内学界集中于新政府建立后，在政治、财政、工业、农业、教育、思想、法律、军事、社会风气等专项领域的维新改革始末，及成就地位等方面的研究，近年来呈现出领域广泛性、研究深入性，史料多样性等特点，并注意探讨与逐渐萌发的军国主义思潮的关系。但从宏观视角分析明治政府施政方针的整体性演变特征的研究较少。本文拟关注明治政府在19世纪70—80年代统治初期施政方针的转变，考察当时主要社会活动家和政治家的舆论变化和政府部分施政文本资料，尝试总结明治政府初期施政方针的转变特征，及对日后统治政策的影响。

1 国内环境的深刻变化：施政转变的萌芽

明治政府确立后，以“文明开化”为旗帜，木户孝允、大久保利通、大村盐次郎、伊藤博文、井上馨、山县有朋等主要政治家亲操政权，进行了一系列具有浓厚西化特征的近代化改革。提出遵守“万国公法”的民法、刑法、税法等各种法律的制定，肃清“累世因袭的陋规弊习”和解放民权等“百事更新”的主张，“一切效仿欧美各国现行制度”为原则的各种制度的改革。整体上呈现积极主动的施政态势。19世纪70年代末，参议兼外务卿大久保利通在反思文明开化政策时却说，不过是移植了“欧美的皮毛”，“不知表面的装潢远远超过了实力，可以说铺张过份”。

如此看来，政府内部已有上述不同声音的传出，其原因有对当时国内日益复杂的社会环境的思考。这一时期，随着欧美自由主义思潮的流入，武士阶层对于自身生存现状的不满，士族知识分子对于萨摩、长州独占政治权力的不满，农民、地主对于过高的地税等名目繁多的苛捐杂税和工业得到政府过分庇护而牺牲农业的不满，促成了这些不同社会群体期望在政治上发声的民权的觉醒，这广泛的社会阶层加入到了逐渐兴起的自由民权运动中。明治十一年（1878）5月统治核心之一的大久保利通被自由民权派的士族岛田一郎等六人刺杀加剧了政府对于国内统治的危机意识。出于对国内社会环境变化的考虑，除了施行一定程度上“普遍殖产与对华族、士族授产”外，政府在政治、军制、教育上颁布了新的施政方案。

明治十一年（1878）7月在政治上颁布《郡区町村编织法》《地方税规则》《府县会规则》三项地方行政法。《郡区町村编织法》是废除废藩置县后地方上设置的大区小区制，改成郡-区-町-村四级行政区划。原先区町村的地位，拥有处理地方财产的独立自主权和独立团体性地位，大区小区的首长——区长和户长被看成“人民的代表”的角色。而现在，町村的最高长官户长仍由民众公选。但在区町村之上设置郡，和府、县一样其首长由官方选任，赋予监督町村的广泛权力，三级官任首长的行政机构，加强了政府对地方基层的控制和监视。法案虽然标榜尊重传统的村落秩序和“固有习惯”，但在具体操作上却借民众对首长有自发性服从的传统，行中央权威向地方渗透以进一步加强中央集权之实。《地方税规则》中把原来应由国库负担的项目（例如警察费，河港、道路、堤防、桥梁费，郡区厅舍建设费等）划归府县财政负担了，称为国政委任事务费。这笔税款会占到多大比重，参见下表：

属于国政委任事务费范围的占民费总额为65%。财政支出总额占大约70%的国政项目将由地方来支付，这就是说，在法律上承认了增加向町村征收的地方税和收税种类的做法。地方虽然获得了处理财政支出的名义上的“自治”，但实际上是以地方财政受到极大压迫为代价，削减了地方的力量。至于《府县会规则》中关于设立府县会的目的，本应是由议员讨论通过地方税开支的经费预算和征收办法，但时任政府委员松田道之的一席话流露出政府的真实目的：对于设立府县会的原因，自从府、县设立以来，各种改革皆已准备就绪，“唯征收民费尚无确定之法，往往招致民间物议”，如设起法，“不仅便于地方官之征收”，而且“人民不致产生疑惑，无群情激昂之烦扰”。法案又规定了议员选举权及被选举权的较高的财产资格限制，“当民智未开之际，如财产少者亦可当选”，则必将选出“认为抵抗地方官就是民权，登上讲坛喋喋不休地议论其措施，而扰乱人心的人”，和对府县会权限进行严格限制。府县会的成立毕竟开地方民选议会之风，是专制政府对国内自由民权派要求公议政权的呼声大有全国蔓延之势的让步，是自由民权运动阶段性成果的地位不应忽视。但其成立的主要目的在于方便政府通过合法的方式顺利征税，用一个官方机构将地方上激进的民权分子聚集起来严加看管，方便政府控制，“一方面是为了培植它，另方面也是为了控制它”。

作为巩固政府统治的工具，军制在这一时期也必然要配合国内环境的变化进行转变。明治十一年（1878）12月，任用桂太郎引进德国军制，废除陆军省的参谋局，设立直属于天皇的独立机构参谋本部，将发号军令的权力由政府收归天皇。第一任参谋本部长山县有朋极力宣扬扩张军备的紧迫性，并在向天皇呈上侦察清朝的《邻邦兵备略》的奏章中指出，只有兵强，国民的自由、权力、志气、劳力、富贵才可以实现，外交平等和互市贸易才可实现。提出军权是一切国民权力和国家存在的来源。这里可以看出政府逐渐认为自由民权派倡导的民权和立宪应附属于军国主义的动向，有对逐渐加剧的东亚时局的深深危机意识，但更多的是有转移国内关注的视线的嫌疑。

紧接着在明治十二年（1879）采取了教育变革。8月，将“教学大旨”作为圣旨颁布给重臣和文教机构。“教学大旨”正是由保守派的侍补元田永孚整理的，其间反映了他教育保守化的思想。主张本国教育应以仁义忠孝为首，小学教育应讲求实用主义，不能只教高尚的东西，并认为时下时局就是由于“竞尚洋风”所致。这一点反映了国内士族知识分子对专习洋学的反思和批判，但更多的是对“文明开化”政策的反动，对教育灌输欧美自由思想的敌视和天皇政府干涉教育的初现。针对开明派伊藤博文主张道德不应由政府管制而上奏的“教育议”的反驳，元田永孚更是在“教育议附议”上公然宣扬“圣上陛下有为君为师的天职”。9月，文部省宣布禁止使用的小学教科书达40多种，包括福泽谕吉、加藤弘之等洋学家的著作。之后又规范了小学教则的制定、小学教员品行和教育方针等，使学生养成“尊王爱国”之气，加强政府对教育的监督和干预。

19世纪70年代末期，明治政府施政方针在政治、军制、教育上已出现明显的转变。政治改革直指地方，看似对士族“改良内政优先论”的公议政权的响应，实则隐蔽地加强政府的主导；军制上，这一时期的军国主义思想的发展区别于以往的特点是利用了民权论调，将其与“扩张国权”相结合，对国内舆论有很大的迷惑性；对抗民权思想的泛滥，在基础教育上加强政府的监督也就理所当然了。总之，出于对国内日益复杂的社会环境的让步和妥协，在具体操作上有控制地方反对派和加强政府监督领导意图的施政，与前期“文明开化”的积极维新态势相比，出现了反动的保守化转变的萌芽。随着国内国外复杂形势的日益加深，保守化特点的施政最终确立。

2 国内和东亚时局的互动：施政转变的确立

19世纪80年代初，日本国内和东亚时局发生了深刻变化。国内，各阶层充分地体验到现代日本第一次经济危机的威力，由民权派结成的众多政社组成了具有广泛联合性质的国会期成同盟。在经济发展停滞的背景下，民权运动的下述行动，形成把士族中心的民权运动转化为以广泛的农民各阶层为背景的、以户长、豪农阶层为中心的力量了。1、提出开设国会。民权派宣传开设国会“就不许政府浪费国家财富，不许招募无用的军队，全国租税因而减少”。农民“唯喜其减税”纷纷加入签名运动；2、发动请愿运动。“请愿者纷至官衙”，“人民则争先群集”，有“卒至危害国家安宁”的兆头；3、起草宪法草案。地方民权派以府县会为据点针对削减预算和修改地税同官僚政府做斗争。连福泽谕吉也不得不承认，府县会的设立“是朝廷考虑施政上的方便企图利用民议”，但开设后，“与预期大不相同”，“打开了人民的耳目”，结果“事与愿违”。明治十四年（1881）8月报纸揭露政府“开拓使出售官产”的丑闻，使政府突然成为舆论的众矢之的。“诡诈之社论煽动人心，则上下混乱，官民鼎沸”，民权派“徒事鼓口舌弄笔墨。固无三军之众，又无枪剑之器”，但却使政府陷入“岌岌可危惴惴不安之状”，“实令人不胜惊愕”，“大权下移之渐以至于此”。国外，随着欧美资本主义国家先后进入到帝国主义阶段，列强争夺东亚日益加剧：法国入侵越南和中国；俄国势力南下染指中国东北和朝鲜；英国和俄国争夺在朝利益也逐渐公开化。尤其是朝鲜壬午事变（1882年）时，中国出兵镇压，重建政府，主持朝鲜与西方国家建立外交关系，借西方列强制衡日本在朝势力发展。

藩阀政府为重新树立威信开始行动。岩仓具视、伊藤博文和井上毅私谋联合其它七名参议上奏天皇，停止出售官产和在明治二十三年（1890）开国会之外，将曾经建议政府制宪法开国会，采用英式政党内阁制因而被指与民权派暗中勾结的首席参议大隈重信及其派系官吏免职。以上被称为“明治十四年政变”。开明派借这场政变将政府内部崇尚自由主义的官吏逐出政坛，统一政府内部的思想，清除异己势力。对自由民权派运用多种方式正式开始加以限制。

政府以国体为口实，主要倾向于如何处理、如何镇压。军制上，明治十五年（1882）1月发布《军人敕谕》，“朕为汝等军人之大元帅”，将军人视为“股肱”，要求军人要“仰朕如头首，其亲殊深”。再次明确军队直属于天皇政府，绝对服从天皇以排除军队受民权影响，对可能演变成革命运动未雨绸缪。朝鲜壬午事变后，政府否定民权派提出的“我国之内治尚未整备”现状，担忧“此次战费为几何”和“征战胜利之后给民权带来如何结果”的论调，11月对地方下发敕谕，“顾方今宇内形势，整顿陆海军为不得已之事”，借以扩充军备。

政治上，政府明确表示实行立宪制。3月赴欧考察宪法归国的伊藤博文却以“充分确立了巩固皇室基础，使大权不至旁落的大道理”为宗旨，在明治十五年（1882）6月和第二年4月先后修改《集会条例》和《新闻纸条例》，对政社活动和新闻舆论严格控制；紧接着对立宪制象征的府县会进行开刀。以府县会议员“早以民权论为奇货，以自由说为孤注，逾越本分”，诋毁议员“动则对地方当权者发火，甚至略加凌辱”，最严重的是竟“公然议论地方長官之更迭”，“其僭越亦可谓之极矣”，因此必须“堵塞弊害所由发生的根源”为借口，在明治十五年（1882）12月再次修改《府县会规则》，限制府县会的权限，禁止各地议员的联合，加强府县长官的行政权限。在扩充军备的敕谕下发后考虑到地方议员会竭力反对，岩仓具视甚至上奏停开府县会；在明治十七年（1884）和十八年（1885）将部分银行和公司的股票和国有山林、土地、部分矿山划归为皇室财产，规定不受国会干涉。这是为日后政府绕开国会借皇室财产的名义顺利地筹集经费和资源发动战争提供保障，有明显对抗国会的意图。

教育为配合政府限制民权派也必然再次发生转变。明治十五年（1882）12月发布“敕谕”强调教育要贯彻儒家思想，强调孝道忠节，禁止出版文明开化时期的著作，批判天赋人权，主张优胜劣汰。这是将教育纳入到保守化施政道路上和军国主义扩张上去。

凭借开拓使出售官产事件，开明派发动明治十四年政变，整合藩阀政府内部派系，将国家正式引向消极、保守化的施政道路上：对民权势力采取军事上威胁，政治上削弱，活动上钳制，教育上对抗的策略；外部环境的复杂情况下借机实现扩张军备的夙愿；舆论上“宁失其早，勿失其迟”先发制人的策略下宣布立宪制取信于民。总之，在这一时期，明治政府怀着前所未有的强烈双重危机意识：对国内在经济停滞下民权运动高涨恐其演变成欧美革命运动的危机感，对东亚时局的复杂化及日本在朝重大利益受影响威胁国家安全的危机感。政府最终选择钳制国内势力以配合国家加入到和列强竞相对外扩张的军国主义道路上。

3 结语：警示现今日本政坛右倾化的历史实例

在经济发展陷入停滞，民权运动逐渐壮大和列强掀起瓜分东亚新一轮高潮的背景下，明治政府初期逐渐放弃“文明开化”的旗帜，显示出施政方针逐渐保守、消极、反动化特征的转变。欧美自由主义传入和国内民权思想发展，适逢日本废除幕藩体制不久和巩固中央集权之时；民权运动高潮呼吁开国会定宪法，又逢日本遭受经济危机和帝国主义阶段形成之时。苦于维新后国内遗留的大量封建残余和发展受不平等条约的制约，国内阶层分化使市场趋窄和对列强争夺东亚加剧物资缺乏的不安，作为后进的资本主义国家，政府逐渐依靠平息国内、一致对外的方针解决。为了国家独立，不可避免地走上扩张的斗争的施政思想，深深影响了政府在整个近代史上的施政。

反思明治政府初期施政方针转变之时，应该看到与现今日本政坛右倾化如出一辙。在日本国内经济减速和中韩崛起、美国重返亚太和俄罗斯加强在亚太存在的大背景下，以首相安倍晋三为首的自民党政府同样在军事、政治、教育上采取保守化施政转变：建立国家安全保障会议，加强首相和内阁发布军令的机动性；预谋修改和平宪法第九条，解禁集体自卫权使国家获得对外战争的合法性，利用执政党议席过半数优势在参议院强行通过《特定秘密保护法》和插手NHK高层人选，管控国内舆论；质疑侵略战争历史和教育贯彻 “对本国历史自豪” 所谓的爱国精神等。不过，当时的东亚和国际形势当然不能和现今比拟，在关注日本历史上施政保守化转变的实例之际，国际社会理应反思如何系统应对现今日本政坛的右倾化。

注释

1.【加】诺曼·赫伯特著，《日本维新史》，姚曾廙译，吉林出版集团有限责任公司2008年，42页。

2.关于明治政府统治的专项领域研究，近年来的主要研究成果有：湛贵成《明治政府建立初期的财政困难与对策》，《世界历史》2005，04；肖兴安、熊家国《日本明治维新时期的教育改革及其启示》，《国家教育行政学院学报》2007，01；王德祥《明治维新以来日本的农业和农村政策》，《现代日本经济》2008，02；项焱《论明治宪法宪政模式选择的内在原因》，《法学评论》2001，06；邢雪艳《日本明治时期民权与国权的冲突及其归宿》，中国社会科学院研究生院2009年；郭联想《日本明治维新时期法律移植及其对当代中国的启示》，吉林大学2007年；范明辉《日本海军现代化刍议》，吉林大学2007年，等。

3.三条太政大臣对岩仓外务卿的咨询，《日本外交文书》第4卷，1、70号，影印版。来源：日本外务省，外交史料馆 http：//www.mofa.go.jp/mofaj/annai/honsho/shiyo/bunsho/index.html

4.明治九年（1876年）12月行政改革建议书，《大久保利通文书 ·7》，447页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

5.《大久保利通文书 · 9》，92页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

6.以明治九年（1876）10月为例，地方团体公借金谷、买卖共有土地房屋和兴建土木工程时，必须取得正副区、户长以及各町村内不动产所有者或由他们选出的代表的各十分之六以上的同意。 摘自【日】远山茂树著，《日本近现代史》第一卷，邹有恒译，商务印书馆1983年，30页尾注④。

7.【日】远山茂树著，《日本近现代史》第一卷，邹有恒译，商务印书馆1983年，24页。

8.表格数据整理自【日】藤田武夫著《日本地方财政制度的建立》，日本：岩波书店1941年，44页。

9.《元老院会議部書類·正本·五·檢視上奏》，108页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

10.《元老院会議部書類·正本·五·檢視上奏》，48、137页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

11.【日】远山茂树著《日本近现代史》第一卷，邹有恒译，商务印书馆1983年，25页。

12.【日】大山梓编《山县有朋意见书》，日本：原书房1966年，93页。

13.元田永孚《古稀之記》，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

14.【加】诺曼·赫伯特著，《日本维新史》，姚曾廙译，吉林出版集团有限责任公司2008年，146页。

15.【日】远山茂树著《日本近现代史》第一卷，邹有恒译，商务印书馆1983年，36页。

16.《明治十三年八月国会願望の事件探偵概略》，《早稻田大学図書館月報》30号。来源：日本外务省，外交史料馆报 http：//www.mofa.go.jp/mofaj/ms/da/page22-001014.html

17.《元老院会議部書類·正本·五·檢視上奏》，282页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

18.《福澤谕吉全集》第5卷，日本：庆应义塾编1933年，239页。

19.对于开拓使出售官产事件，民权派谴责说，这是官僚与政商之间非法勾结的关系，藩阀专制政治弊端的暴露。以上评价摘自【日】远山茂树著《日本近现代史》第一卷，邹有恒译，商务印书馆1983年，46页

20.《岩仓公实记》下卷，948页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

21.【日】远山茂树著《日本近现代史》第一卷，邹有恒译，商务印书馆1983年，44页。

22.【日】松下芳男著，《明治军制史论》下卷，日本：有斐阁1956年，46页。

23.《论对朝鲜的政略》，《自由新闻》1882年8月8日社论。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

24.《明治天皇纪》第5卷，844页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

25.（明治十五年）8月11日伊藤致岩仓书翰。来源：日本外务省，三条实美·伊藤博文·陆奥宗光·林董书翰 http：//www.mofa.go.jp/mofaj/annai/honsho/shiyo/bunsho/index.html

26.政府委员安场保和在元老院审议《府县会规则修改案》的发言，《元老院会議部書類·正本·五·檢視上奏》，162页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

27.明治十四年（1881）7月12日井上毅书翰，《井上毅传·史料篇》4，47页，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

28.【加】诺曼·赫伯特著，《日本维新史》，姚曾廙译，吉林出版集团有限责任公司2008年，146頁。

参考文献

[1]日本外交文书[B]，影印版。来源：日本外务省，外交史料馆 http：//www.mofa.go.jp/mofaj/annai/honsho/shiyo/bunsho/index.html

[2] 元老院会議部書類·正本·五·檢視上奏[B]，影印版。来源：日本国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[3]明治天皇纪[B]第5卷，影印版。来源：日本国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[4] 大久保利通文书[B]，影印版。来源：日本国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[5] 元田永孚，古稀之記[B]，影印版。来源：日本国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[6]（明治十五年）8月11日伊藤致岩仓书翰[B]。来源：日本外务省，三条实美·伊藤博文·陆奥宗光·林董书翰 http：//www.mofa.go.jp/mofaj/annai/honsho/shiyo/bunsho/index.html

[7] 明治十四年（1881）7月12日井上毅书翰[B]，井上毅传·史料篇，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[8]福泽谕吉全集[M]第5卷，东京：庆应义塾编1933年

[9]岩仓公实记[M]下卷，影印版。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ—http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[10]【日】大山梓编，山县有朋意见书[M]，东京：原书房1966年

[11]明治十三年八月国会願望の事件探偵概略[B]，早稻田大学図書館月報30号。来源：日本外务省，外交史料馆报 http：//www.mofa.go.jp/mofaj/ms/da/page22-001014.html

[12]论对朝鲜的政略[B]，自由新闻1882年8月8日社论。来源：国立公文書館アジア歷史資料センタ— http；//www.jacar.go.jp/DAS/meta/MetaOutServlet

[13]【加】诺曼·赫伯特著，日本维新史[M]，姚曾廙译，长春：吉林出版集团有限责任公司2008年

[14]【日】远山茂树著，日本近现代史[M]第一卷，邹有恒译，北京：商务印书馆1983年

[15]【日】藤田武夫著，日本地方财政制度的建立[M]，东京：岩波书店1941年

[16]【日】松下芳男著，明治军制史论[M]下卷，东京：有斐阁1956年

作者简介

李明楠（1992—），男，汉族，河南大学历史文化学院，本科生。