国家治理现代化：中国特色社会主义发展的新维度

[摘要]现代化是一场全球性的运动，不仅是一种时间与空间的维度，而且还是一种范畴与价值的维度。在中国的现代化的历史进程中，国家治理体系与治理能力现代化的提出，不仅是对“四个现代化”等目标的继承与发展，更是在新的时代背景下的超越。实现国家治理现代化，是中国国家治理的现实需要，同时也与实现党的领导、人民当家作主与依法治国的目标相统一。

[关键词]国家治理；现代化；新维度

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2015）01-0087-06

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理”理念第一次在党的文献中正式提出，引起各界的高度关注。特别是“治理”与“现代化”相结合，使人们对“现代化”又有了重新的审视。有学者提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，是我们党继提出工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。那么，什么是现代化？什么是国家治理体系与治理能力的现代化？它与中国现发展阶段有什么样的关系？它是不是“第五个现代化”，又有何种深刻内涵？这一现代化目标实现的基本路径是什么？这一系列问题都需要在理论与实践发展层面做出进一步地回答与阐释。本文将围绕上述问题展开论述，以期对全面理解国家治理体系与治理能力现代化有所助益。

一、全球背景下的现代化与国家治理

从字面来看，“国家治理体系与治理能力现代化”的说法，至少包含三层含义，即现代化、国家治理体系现代化与国家治理能力现代化。要理解国家治理体系现代化与国家治理能力现代化，重要前提是理解“现代化”的一般常识。

（一）作为全球化运动的现代化

一般认为，现代化发轫于1500年前后的西欧。在这一时期，东罗马帝国的灭亡、地理大发现、文艺复兴、宗教改革、重商主义的兴盛、主权的确立、民族国家的崛起、尼德兰的资产阶级革命……西方世界发生了一系列划时代的重大历史事件，改变了人类文明发展的进程。在诸多重大历史事件中，东罗马帝国的灭亡和地理大发现又为最具标志性的事件。东罗马帝国的灭亡，宣告了欧洲中世纪的结束，而地理大发现带来了新航路的开辟，使欧洲贸易范围空前扩大，引起商业革命与欧洲贸易中心的转移，西欧与世界各地区各民族之间的联系加强了，世界市场开始形成。现代化理论家C·E·布莱克在《现代化的动力》一书中指出，在西方人眼里，现代历史是随着君士坦丁堡的陷落或美洲的发现而突然开始的，“如果人们想说的确定一点，也可以说现代史开始于1453年5月29日红日东升之时或1492年10月12日凌晨2时，但是，现在更流行的说法是，现代史开始于‘1500年前后’。”

尽管国内外不少学者更倾向于把18世纪后期开始的工业革命作为现代化的开端，因为它标志着人类历史从传统社会向工业社会过渡，但从更深远的历史背景来看，工业革命只是一系列历史事件的逻辑结果，而其深刻原因则根植于1500年前后政治、经济、思想、文化、科技、地理等多方面变革的宏大叙事之中。譬如，作为思想解放运动的文艺复兴，就推动了世俗主义、个人主义和人文主义思想的传播，而随后发生的科技革命，则给欧洲带来了科学知识、科学思想、科学精神和科学方法，这些都为现代化运动做了理论知识与专业人才的储备，而后来的启蒙运动时期，思想家们提出的许多思想，如正义、理性、自由、平等、民主和法治等，更直接成为现代化的重要内容、“现代化”一词也产生于这个历史时期。

从1500年前后世界开始走向现代之路后，世界的现代化运动经历了三次大的浪潮：第一次浪潮发生在18世纪后期到19世纪中叶，由英国开始的工业化进程向西欧扩散。第二次浪潮发生在19世纪下半叶到20世纪初，现代工业生产方式向整个欧洲和北美扩散，同时，日本和俄国也参与进来。第三次浪潮则从20世纪下半叶开始，现代科技取得了突飞猛进的发展，工业化和现代化向全球扩展，已经实现工业化的国家走向后工业化，而广大亚非拉地区的发展中国家在取得民族独立后，也开始走上现代化之路。

因此，从更宽广的视角来看，现代化是人类社会发展的一个特定的历史过程和历史范畴。大多数现代化理论家比较接近的看法是：现代化是相对于传统社会而言的，现代化是社会发展的转变过程。它至少包含了三个维度：一是时间维度，泛指从中世纪结束以来一直延续到今天的一个“长时程”；二是空间维度，即现代化并非是在个别国家或地区发生的特有社会现象和发展趋势，而是带有普遍意义的全球性发展趋势；三是范畴或者价值维度，即现代化并非是某一社会领域发生的变迁，而是涵盖了经济、政治、文化、科技、教育、生活方式等各领域的内容，涉及工业化、城市化、世俗化、民主化、信息化、理性化等多方面的社会变革。更深层次上，这一维度体现出“传统性”与“现代性”的基本分野：在经济层面，现代化是由自给自足的自然经济基础上的传统农业社会向建立在发达的市场经济基础上的现代工业社会转变的过程，是经济由不发达到发达、社会消费由低级向高级发展的过程；在政治层面，现代化是由人治向法治、由专制向民主、由传统政治形态向现代政治形态转变的过程；在社会层面，现代化是从一元向多元、从封闭向开放、从传统社会结构向现代社会结构演化的过程；在文化层面，现代化是从迷信向科学、从神圣化向世俗化、从蒙昧主义向理性主义的发展过程。

（二） 作为国家治理体系与能力的现代化

“治理”理念本身蕴含了现代化的特征。“治理”区别于“统治”、“管理”：譬如，“统治”的含义源于拉丁语中对君主行为的描述“像君主那样控制、管理国家”，暗含的意义是单一的权力主体发号施令，人民只有服从、执行的义务，“管理”也多强调政府单一主体的强制性管控；而作为现代的“治理”，最核心的特征有两个：第一，治理是多权力主体的，相对于统治概念的单一君权而言，治理主体各方权力更为平等，既包括政府也包括社会组织和人民多方利益博弈、协调；第二，治理不是靠某个人说了算，而是构建起一个符合各方利益、大部分人认同的正式或非正式的制度安排，并在制度安排下协调各方行为。 “国家治理”是治理概念的同义或延伸，强调“国家治理“也显示出其内涵更丰富，更具开放性、动态性、积极性。

从全球的背景来看，国家的历史同样是国家治理体系与治理能力现代化历程的演进。如何治理国家，如何更好地治理国家，这是古今中外一切有识之士在思考探寻的重大问题。例如，在近代民族国家诞生以前，统治者对国家治理体系的探索与构建实际上就已开始了。安德森对早期国家治理体系的特征做过这样的概括：军队、官僚机器、外交与王朝构成坚固的封建复合体，统治着整个国家机器，操纵着国家的命运。值得注意的是，国家治理体系的构建首先表现的是对军事、暴力等强制资源的垄断咄咄逼人的态势。如果说，国家还不是很成熟的时候，战争是作为诸侯或贵族的宿命而存在的，那么，当国家日渐成熟时，统治者则越来越将对暴力的垄断视为国家的特权。当然，在现代国家治理体系诞生以前，几乎所有国家的治理体系都有鲜明的文化特质。特别是当受制于各种限制，国家难以将暴力完全扩展到其统治范围的时候，当国家治理的经济形态还比较粗陋、简单和质朴的时候，国家治理体系的文化特质就很容易被特殊的信仰力量凝固下来，将散布于国家空间范围内的群体和个体串联起来，构成了极具广延性的政治共同体。

尽管早期的国家治理体系已经达到了一个令人震惊的成熟地步，但是国家治理体系从传统到现代的转型一直在进行。因为随着历史的进程，传统的国家治理体系越来越无法包容它所面临的阶级冲突、国家间冲突以及民族冲突。而最为重要的，是现代国家赖以存在的理由出现了根本性的转换：肇始于18世纪中叶的科学革命、工业革命和政治革命，不仅赋予了现代国家超乎以往的资源汲取和集中能力，而且也为其注入了完全不同于神权信条的思想资源和知识资源。当代服膺于现代性的国家，都毫无例外地把人民主权、法治精神、自由平等等理想的政治修辞作为其赖以存在的理由。

可以看出，体系与能力是以国家治理的两个面相呈现的，两者浑然一体、不可分割。如果说军队、官僚机器等是早期国家治理体系的重要载体或要素，那么在此基础上形成的对资源汲取的能力、对暴力的控制与对国家权力的垄断程度则可以视为国家治理能力的重要体现。近现代以来，现代化进程浩荡向前，世界呈现多彩图景，国家治理内涵日益丰富。但在根本上，“一个国家富裕与贫穷、先进与落后、有序稳定与混乱动荡，都与其治理体系和治理能力分不开，都是其治理体系和治理能力的结果和体现”。正因为如此，各个发达国家仍在继续完善治理体系、强化治理能力，不少发展中国家也在调整治理体系。可以预见，治理体系和治理能力现代化将成为一个国家现代化水平的重要标志。

二、中国现代化的历史透视

现代化不同于“西方化”，但在很大程度上现代化又的确表现为传统的农业社会或落后国家向以西方为象征的更先进的工业社会和发达国家转变的过程。现代化本身具有一种“自我扩张”的本能，从一开始它的扩张性就表现得非常强烈。当现代化还在欧洲推进时，它的强制性就使欧洲国家一个个接受了现代化。而当现代化向欧洲以及北美之外的地区推进时，它的扩张性和强制性就表现得更充分了。欧美以外的地区比欧洲国家更难接受现代化，除了传统的因素以外，文化的差异也是重大障碍。它们在面对一种以西方文化为背景的新的文明时，抗拒便是本能。

在现代化的历史浪潮面前，中国的现代化同样也是一个由抗拒到变迁的过程，并且充满了变革与保守的激烈冲突。1792年，英国马嘎尔尼使团以为乾隆祝寿为名开始了访华之旅，这次访华之旅的真实目的是“取得以往各国未能用计谋或武力获取的商务利益与外交权利”。乾隆在热河对马嘎尔尼的接见，不仅发生了一场让史家议论纷纷、感慨万千的礼仪之争，而且更重要的是，乾隆以“天朝物产丰盈，无所不有，原不借外夷货物以通有无”的说辞拒绝了马嘎尔尼在中国沿海通商的要求。当工业革命后急于扩展海外市场的西欧诸国因文明的抗拒而不能实现正常的贸易往来之后，，坚船利炮便成为叩开中国大门的最有效武器。在世界现代化的浪潮之中，中国就这样开始了被动接受现代化洗礼的过程。从鸦片战争到20世纪上半叶，建立在传统的自给自足的农业基础上的封建社会逐渐解体，官办工业和民族资本工业得以兴起，近代科学和民主的观念开始传播。其间的洋务运动、戊戌变法、辛亥革命、新文化运动都对中国的现代化进程产生了极大的影响。在认识上，中国的现代化进程经历了一个“器物——制度——文化”的逐步摸索过程。但是回头来看，由于对现代化的抗拒、连年的战火、内乱和严重的政治腐败，以及帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”的压迫，在长达百年的历史进程中，中国的现代化历程步履维艰。

从严格意义上讲，中国现代化的历史进程是在1949年新中国成立之后才实质性展开的。从上世纪50到70年代，党和国家曾多次提出过现代化的发展目标，并最终明确了实现工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”的宏伟目标。邓小平在1979年更提出了“中国式现代化”的重要概念，指出“我们要实现工业、农业、国防和科技现代化，但在四个现代化前面有‘社会主义’四个字，叫‘社会主义四个现代化’。”这一思想从理论上揭示了社会主义与现代化在当代中国的内生关系。不过，从历史的时空来看，中国现代化的最大特点是非均衡性，即突出重视物质文明一维的现代化。从“四个现代化”的内容与目标来看，主要定位在经济的、物质的领域。这不仅是那个时代的产物，而且在当时更是非常具有针对性：人口多，底子薄，地区发展不平衡，生产力不发达是社会主义初级阶段的基本国情，而贫穷不是社会主义，社会主义必须摆脱贫困。因此，在社会主义现代化建设中，必须把发展生产力放在首要位置，以经济建设为中心。如果说改革开放前后中国的现代化有什么不同的话，那就是毛泽东时代是“以阶级斗争为纲”的现代化，并没有将其作为实际战略加以落实，而邓小平以后的时代则“以经济建设为中心”，实实在在地落实了四个现代化。

就人类现代化的理论与实践而言，现代化最初的确主要表现为经济的现代化，但现代化的内涵本身又决非单一的经济与物质的现代化，还包括政治现代化、文化现代化甚至人的现代化的重要内容。中国在努力实现经济现代化的同时，也在探索政治现代化、文化现代化的方向。针对物质文明和精神文明“一手硬、一手软”的现象，邓小平提出了“两手抓，两手都要硬”的要求，突出了人类的现代化不仅表现在物质层面的极大发展，而且也反映在精神世界的极大发展。尽管物质文明十分重要，但单纯的物质文明建设是不能够实现真正的现代化的。随着我国经济发展的不断推进，政治发展的问题被客观提上了议事日程。特别是上世纪90年代后期，我国出现了大量体制性的矛盾和问题，这就迫切要求推动政治体制改革。在这种背景下，“政治文明”的概念被以江泽民为核心的党中央第三代领导集体提了出来，进而使我国的现代化建设由“两个文明”阶段逐渐深入“三个文明”阶段。2002年，江泽民在“5·31”讲话中更明确提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”基于社会问题开始凸显，2004年十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次完整的提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。2007年党的十七大更首次把“社会建设”写入党的全国代表大会报告之中，并在修改的《党章》中加以权威确认，从而正式确立了中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体布局。在“四位一体”的社会主义现代化总体布局提出之后，党的执政精英又提出了“生态文明”的概念。党的十八大报告讲“大力推进生态文明建设”定位为同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的社会主义建设目标，从而构建了“五位一体”的总体布局。可以看出，中国共产党对社会主义现代化的认识随着实践的发展不断深入。国家治理体系与治理能力现代化不仅是“两个文明”、“三个文明”、“四位一体”、“五位一体”逻辑演进的自然结果，更是对既往社会主义现代化认识的超越与升华。可以说，国家治理现代化目标的提出，成为统摄五位一体总格局的现代化目标，这也是“推进国家治理体系与治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”共同成为全面深化改革总目标的重要缘由。在这一意义，国家治理现代化，也绝不是继工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”之后的“第五个现代化”那么简单。不仅因为，工业、农业、国防与科学技术现代化更多聚焦于经济建设的工具意义层面，而国家治理现代化则聚焦于国家建设的价值层面，无论是深度还是广度，都远远超越于“四个现代化”，更重要的是，国家治理现代化提出的基础，不在于“四个现代化”，而在于改革开放30余年中国改革实践与理论的总结，在于全球文明比较的宏大视野。因此，“第五个现代化”之于国家治理现代化，除了概念的意义，恐怕不能给予更多。

三、中国国家治理现代化的现实指向

国家治理体系与治理能力从传统到现代的转型是多重力量和逻辑合成的结果，而且这一转型过程是没有终点的，永远行进在完善和优化的道路上的。党的十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力现代化的命题也正是基于这一重要的现实。中国的国家治理体系虽然建构在优越的社会主义制度基础之上，但并不代表国家治理体系的完善与现代化就可以一劳永逸。在新中国成立后的相当长一段时期，对于从革命走向执政的中国共产党而言，并没有多少治理国家的经验，因此在建国之初就基本照搬了苏联的模式，建立了政社高度集中统一的治理体系，其基本特点是政党控制国家，国家覆盖社会。这种治理体系在一段时间内，适应了社会主义现代化建设的需要，既有效维护了秩序与稳定，又能在“一穷二白”基础上最大限度集中力量进行经济建设。但随着时代与社会发展，这种带有浓厚苏联模式影子的国家治理体系越来越显示出其弊端，越来越不能适应社会主义现代化建设的需要。譬如在经济建设上，高度指令性的计划经济体制就极大束缚了生产力的发展，当上世纪六七十年代东亚近邻纷纷经济起飞的时候，中国的经济却却一度面临崩溃的危险。从政治发展的角度而言，经济现代化为政治现代化提供重要的物质基础，没有经济的现代化，其他方面现代化的推进也十分困难，这也是我们实行改革开放的重要原因。这其中包含着我们党的理论自觉，也更包含着对国内外形势剧烈变动的回应。

改革开放30多年来，我们已经形成了相对成熟稳定的治理体系，形成了政党治理、政府治理、市场治理、社会治理等多元治理的格局。国家治理体系是由多系统、多结构、多层次构成的。在治理过程中，各系统、结构与层次之间在功能上也存在明显的差异：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，主要通过思想领导、政治领导的方式体现其领导地位，发挥总揽全局、协调各方的重要作用；在任何体系中，政府都是治理的核心主体，因为政府拥有广泛的行政权（当然，在代议制国家，政府的行政权是由代议机关授予的），管理各种公共事务，中国也不例外；像检察院、法院等司法机关则负责社会“失范”领域的治理，对违法犯罪案件进行检察与审判，起着维护社会秩序稳定的重要作用；改革开放以来，我们越来越认识到，市场在资源配置中的重要作用，市场的这种地位由二十几年前的“基础性”上升到十八届三中全会的“决定性”，这说明，在市场治理的领域，市场自身的力量与规律能够解决经济运行中的普遍性问题，政府只在市场失效的领域起宏观调控作用，在市场与政府的关系上，应该“市场的归市场、政府的归政府”；另外，在社会治理的广泛领域，社会团体、公共组织以及私人领域都有其自身的运行逻辑与方式，总的原则是“法无禁止皆可行”。我们确定这样的治理体系总的方针就是实现党的领导、人民当家作主与依法治治国的有机统一，而党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，则是评价中国国家治理体系现代化的重要标准，因为这一体系的形成是中国的历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，是历史逻辑与价值逻辑的合理统一。

如果说在理论上我们能够实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，但在现实的政治运行中，在一些环节与领域，三者之间的关系并没有理顺。这说明，现阶段中国的治理体系与国家治理体系现代化的要求还有一定距离。譬如，在党委与政府、司法部门的关系上，中国共产党作为执政党是中国特色社会主义事业的领导核心，是“核心”而非“全部“，而在一些领域，“党政不分、以党代政“甚至是”以党代法“的现象仍十分严重。这种情况实际就是权力过分集中问题并没有得到有效解决，治理体制上“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。关于“党政不分、以党代政“，有学者进一步指出，”之所以多年来没有多大进展，根子还在利益。也就是说，如果党只管党内事务，专注于思想组织建设和纪律检查，是没有油水可捞的，只有介入行政才有利益可取。这才是党务工作者迟迟不肯交出行政权的根本原因“。又如，党委与人大的关系。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的根本政治制度，全国人大及各级地方人大具有全国及地方最高权力机关的性质，是人民当家作主的具体体现，但是在政治过程中，国家及地方大事基本先有各级党委部门“研究拍案”，然后再到人大“走过场”，只要是党的部门决定了的，人大是很难改的，人大成了”“橡皮图章”，可以说在我们国家的政治生活中，人大的地位与性质并没有充分体现出来。再如，党委与司法的关系。从中央到地方，公检法等司法机关都隶属于党的“政法委”领导，而各级“政法委”又隶属于党委领导，所以中国的各级司法机关必须“讲政治”地按照党委的“安排”行事（更极端的是，一段时间一些地方，公安局长兼任政法委书记，这就造成检察院院长、法院院长要向公安局长汇报工作的情况），谈何司法独立性？因此，近些年来，我们看到，许多地方出现有些党委书记指使司法机关打击报复他人的行径，就不足为怪了。可以说，这种不合理治理体系的设置，一定程度上扰乱了司法机关应有的独立性，造成了司法治理的混乱。此外，在其他治理过程中，政府治理过度干预市场治理、社会治理的事例也屡见不鲜，实际上都是没有理顺治理各主体之间关系的表现，是治理体系尚未实现现代化的重要表现。

作为能力的国家治理，传统非现代的治理模式与手段弥散于社会的各个角落。关于国家治理能力，学理上已有较多的阐释。从内容上来看，国家治理能力已从最初的国家军事能力逐渐扩展到国家的资源汲取能力、再分配能力和公共产品的提供能力。①归根结蒂，国家治理能力还是“运用国家制度管理社会事务的能力”。治理能力现代化则是指把各方面制度优势优化为管理国家的能力和水平。从总体来看，中国具备较强的国家治理能力。譬如，以汲取能力来衡量，中国的各级财政收入在改革开放以来一直保持较大幅度的增长。仅从近十年来看，2003年突破2万亿元，到2013年已达到12.9万亿，十年增长了10万亿。另外，从全球背景来看，中国政府的调控与强制能力也备受外界瞩目与称道。但是，国家治理能力强弱并不意味着治理能力实现现代化。如果我们还不能够清楚地说明治理能力的现代化是什么，但我们却能够轻易的说出什么不是治理能力的现代化。在城镇化过程中，居民住房被“强拆”；为追求GDP，安全责任事故、食品安全事件层出不穷、生态环境恶化；官场出现大面积的腐败；公民道德失范，等等。如果不是说在一些领域出现了“治理失败”，但至少是存在“治理失效”。“治理失效”对国家治理能力带来最大的影响是对国家合法化能力的侵蚀。而国家的合法化能力是国家治理能力的基础。可以看出，在中国社会急剧变革过程中，不论国家治理体系还是国家治理能力都存在现代化的内在要求。

中国国家治理体系与治理能力现代化，在根本上，是实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。在现实性上，中国国家治理现代化当前的目标是实现治理的制度化、协调化、法治化、民主化与高效化。自从有了国家及其政府以后，善政一直是人们期望的理想政治模式。而随着治理理念的提出，善治也越来越被广泛地提及。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。随着中国改革进程的深入与实践的不断发展，善治必然成为一种趋势，国家治理的现代化的目标也必然与善治的要求趋向一致。

注释：

①王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》一书中，将国家能力定义为将自己的意志、目标转化为现实的能力，国家能力包括四种：第一，汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力；第二，调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；第三，合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力；第四，强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。

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[10]王笑笑.大面积腐败的根源.[EB/OL]http：///articles/bihui/20140815111271.html，2014-8-15.

（责任编辑：育东）