中、美、荷三国种子产业政策比较研究

【摘 要】农业是一国国民经济的重要支柱，而种子产业作为一个为农业生产提供最基本生产资料的产业，其发展对于保证国家粮食安全，提高国民收入水平具有重大意义。研究表明，一国的产业政策往往会直接影响该产业的发展。本文基于我国与美国、荷兰两国的种业现状和政策的比较，归纳出三国在种业主导力量、知识产权保护力度、市场管理体制、税收优惠政策以及企业建设等五方面的政策差异，借鉴美国、荷兰的成功经验，为进一步完善我国种业政策，提出加强法制建设，改革企业管理模式，健全研发创新机制，推动企业国际化建设等四点建议。

【关键词】种子产业 政策 比较研究 种业政策 国际化

一 引言

种子产业作为一个为农业生产提供最基本生产资料的产业，其开发和利用水平是衡量一国种植业发展水平的重要标志。种业的发展对于保证国家粮食安全十分重要。为了提高社会各界对种业发展的重视，我国于2011年颁发《国务院关于加快推进现代农作物种业发展意见》，进一步将种子产业确立为国家战略性产业。实践证明，国家政策在一定程度上将决定产业的发展方向和发展水平。因此，为了刺激国内种业发展，打破跨国企业的垄断格局，包括中国在内的不少国家纷纷出台种子产业优惠政策。本文涉及的种业政策不仅包括国家法律法规，还包含各种有形或无形的支持政策。世界上的种子巨头企业主要集中在美国、荷兰、德国、日本等发达国家，与此相应，这些国家的种子产业政策及理论研究都具有较高的水平。因此，本文选取美国、荷兰两国的种业政策作为重点研究对象，与我国种业政策进行比较，并结合实际对我国种业发展提出建议。

二 中国、美国、荷兰三国种子产业现状及政策

1.中国种子产业的现状及政策

自2000年《种子法》颁布以来，中国种业迎来了开放化经营、自由化竞争的局面。据统计，经农业部门批准并注册的种子企业从2000年的2300多家已发展到2008年的8700多家。其中玉米种子公司就有2000多家，股份制民营企业逐渐成为种子市场的主力军。此外，我国的种子市场规模逐年扩大，商业价值从2000年250亿元扩展到2008年的350亿元，跃升为仅次于美国的第二大种子市场。

然而，我国种业在高速发展的过程中也呈现出不少问题。因此，为规范种子产业的发展，完善市场管理制度，我国于20世纪90年代开始实施一系列的种业政策，主要形式有法律法规、相关意见和通知等。例如，《中华人民共和国种子法》《农作物种子进口税收优惠政策实施细则》《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》等。根据最新的《意见》、《办法》内容，目前我国种业政策的支持重点主要在于开展新一轮的种子工程，鼓励更多的科技资源流向企业，完善创新成果评价和转化机制，提高了企业进入种子行业的门槛，以建设具有科研创新实力的现代化、国际化企业。此外，国家还通过实施种子企业税收优惠政策，增加对种子产业的资金投入等措施加大对种业的财政支持力度。我国的种业政策在很大程度上加快了种子行业的发展速度。

2.美国种子产业的现状及政策

美国是世界种子产业的第一大市场。现阶段，美国种子产业具有现代化水平高，实施规模化、专业化管理的特点，拥有著名的玉米、小麦、大豆、棉花等作物生产带。截至2011 年，美国种子商贸市值达120 亿美元，占全球种子商贸市值的32.34%。近十余年来，美国转基因作物种子快速发展，科研经费的投入迅速增加，种子基因专利技术费占种子市值的30%～60%，转基因等专利技术的应用有效地推动了种业市场的发展。

美国政府主要通过立法和完善管理体系两大手段促进种子行业的发展。在立法方面，1939，美国年国会通过了第一部联邦种子法，该法主要针对农作物种子进口、种子商业活动等内容作出规定，加强对违法行为的监管，通过严格的种子标签管理来实现品种和质量监管。同时，各州结合本州实际颁布了州种子法，加强对本州事务的管理力度。在管理体系方面，美国种子管理体系分政府管理和行业管理两类。政府管理由联邦政府和州政府实行分级管理。国家农业部和各州农业部门均设有种子管理机构，分别代表联邦政府和州政府依法行使种子管理职责。此外，美国实施严格的知识产权保护政策，通过《作物品种保护法》、《专利法》两大法律保护品种知识产权，使科研育种市场化日趋成熟。另外，种子产业贸易自由化和加大种质资源研究的投入也是美国种子产业政策的重点所在。

3.荷兰种子产业的现状及政策

荷兰是全球最大的植物种子出口国，其出口额占全球植物种子种苗出口总额的25%，占欧洲出口总额的47%，并且其蔬菜种子出口额也位居世界之首。种子公司综合实力雄厚，据统计，荷兰目前大约有350家种子公司，在全球十强蔬菜种子公司中有3家源自荷兰，有4家将重要的分公司设在荷兰。荷兰企业十分重视新品种培育和新技术开发，企业研发的平均投入占总销售额的14%，高比例研发投入使得企业科技创新能力不断提高。

荷兰的种子产业政策主要包括以下三个方面：一是高度重视植物品种培育，加强品种权保护。据荷兰种植协会统计，1995～2007年，荷兰植物新品种保护申请量超过10000件，稳居欧盟第一位。此外，政府支持农业合作组织联合推出新品种，农户可以自愿参与新品种的开发。二是规范市场管理体制，加大质量监管力度。荷兰的种子质量认证体系由农业部依据欧盟标准制定，是种子生产和检验必须严格遵守的规章制度，并在农业部设有“农业警察”，严厉打击违规的行为。三是支持种植协会发展，发挥其纽带作用。荷兰种植协会是荷兰植物种子种苗行业的一个分组织，其拥有450个成员单位，以授权半官方性质负责种子市场的管理，在政府及国内外相关团体间发挥着桥梁纽带作用。

三 中国、美国、荷兰三国种子产业政策比较分析

1.中美荷三国产业政策中主导力量的差别

经过长期发展，美国和荷兰两国的种子产业已相对比较成熟。当下，美国和荷兰两国的种子市场是完全开放的自由竞争市场，普遍遵循“政府调控市场，市场调节企业”的监管原则，以“看不见的手”有效地主导社会资源的配置，并形成了从种子选育研发、繁殖，到市场化推广的一个完整的产业链。我国虽然在《种子法》颁布之后基本完成了种子商业化的改革，但一些种子管理机构与经营机构只是在形式上实行分设，并没有真正做到政企分离和企业治理结构法人化，计划经济的色彩仍比较浓重。因此，在种子产业主导力量上，我国种子产业的“政府主导”与美国、荷兰的“市场主导”间存在一定的差异。

2.中美荷三国产业政策中对知识产权保护力度差异大

知识产权作为一种无形资产，是企业科技创新水平的体现。加大对知识产权的保护力度将鼓励企业开发产业新技术、培育新品种，进而提高企业国际竞争力。美国通过完善的法律制度对知识产权实行强制性保护，种子企业和研发单位申请保护后品种权人便拥有品种的所有权、繁殖权和经营权。荷兰也非常注重知识产权保护，每年新植物品种申请保护数量超过10000件，稳居欧盟第一位，也是在我国申请新品种权最多的国家之一。然而，由于《中华人民共和国植物新品种保护条例》实施较晚，加上长期以来体制和意识的影响，我国知识产权保护体系建设并不健全，新品种、新技术的知识产权保护力度远不及美国、荷兰两国，极大地影响了我国种子企业进行科研创新的积极性。

3.中美荷三国的产业政策中监管体制存在差异

美国和荷兰经过长期摸索，已形成一套适合本国的种子市场监管体制。美国种业市场监管从国家与州两方面入手，在国家、州政府的农业部分别设有种子管理机构、种子监测中心，及种子认证中心等，以点面结合的模式充分保证了产业的规范化，促进产业良性发展。荷兰的农业部设置“农业警察”，负责查处违反农业法律的行为，同时充分发挥种子检验协会的协调枢纽作用，完善市场监管体制。而我国种子管理体系基本还是按照国家、省、地、县四级种子管理体系，国家和省设有独立的种子管理机构，而地和县的种子管理机构设置因各地而异，常出现地方级的监管规范与国家的监管规范相矛盾的情况。此外，一些地方政企关系藕断丝连状况严重，使得有关部门无法有效监控企业，导致监管出现的脱节，使管理体系变得十分混乱。

4.中美荷三国在种业税收优惠政策上支持力度不同

近年来，由于我国逐渐将种子产业作为经济发展的一个核心性战略产业，因此政府加大了对种业的财政支持，其中最主要的措施是对种子企业的税收给予极大优惠。政府出台相关免税政策中规定对符合条件的“育繁推一体化”种子企业的种子生产经营所得免征企业所得税，对种子企业兼并重组过程中涉及的资产评估增值、土地房屋权属转移、债务重组收益等给予税收优惠。税收的优惠政策能为种子企业的研究开发提供资金支持，增强企业的风险承担能力，进而促进种业全面、高速发展。美国和荷兰政府在政策上更多的是通过完善行业的整体发展体制和加大法律法规建设等方面来支持种子产业的发展，对于税收优惠政策这方面的规定相对较少。

四 美国、荷兰种子产业政策对我国种子产业发展的借鉴意义

1.加强法规体系建设，规范种子监管机制

完善法律法规体系，是推动种子产业发展，健全市场监管机制的基础。目前我国种子产业尚处于初步发展阶段，法规建设相比于美国等发达国家尚不完善，主要存在覆盖范围不全面、地方法规与中央政策相矛盾等弊端，导致种子市场管理混乱，监管机制缺失、对知识产权保护力度弱等问题，严重制约了种业创新性发展。面对这些问题，我国应当充分借鉴发达国家的经验，在实践中不断完善法规体系、提高市场管理技术、健全监管执行体制，鼓励企业开展科研创新活动。此外，政府还应加大对企业存在的恶性竞争等违法行为的惩罚力度，为我国种子产业的健康发展构建强有力的保障体系。

2.改革企业管理模式，优化种子产业结构

企业作为一个产业发展的核心，是提高产业市场竞争力的关键。目前，我国种子企业总体经营规模小、管理水平低，主要从事种子的生产和销售，缺乏自主研发能力。为了改善企业发展格局，我国应加快种子企业管理模式的变革，培育一批大型骨干企业。主要方法：一是采用兼并、重组和融合等市场手段，实现企业市场转型，建立综合实力强的大型种子企业；二是重点培育一批国内种子企业，发展具有区域或专业特色的企业，打造为综合性龙头企业；三是通过购买国外中小型优质的种子公司及其技术许可证，推动企业的国际化进程。此外，在内部建设上，种子企业应建立现代企业管理制度，实现政企分离、产权清晰、职责明确，按实际需求引进高素质的管理人才，建立完善的竞争、激励、约束和保障机制。

3.健全研发创新机制，提高品种竞争力

提高科研育种能力是实现品种创新的源泉，是增强种子产业竞争力的核心所在。种子产业发达的国家和大型跨国企业都十分注重对科技研发项目的投入，而我国的种子企业主要从事理论育种而非应用育种，其科研水平较低，存在农业科研设施较差，科研人员数量少、科研经费紧缺等问题。为了缩小与发达国家的差距，我国应当深化科研体制改革，增强产业软实力：一要改进原有的行政拨款制度，使经济与科技相结合；二要制定优惠政策，鼓励企业引进并消化国外先进技术和生产设备；三要加大对知识产权的保护力度，激励企业参与科研创新。此外，要加强校企合作，发挥高校学术研究优势，实现种子技术创新的关键性突破。

4.推动种子企业国际化建设，调动种子协会积极作用

目前，我国种子企业以中小企业为主，具有主体大、规模小的特点，始终缺乏类似于孟山都、杜邦先锋、先正达的大型跨国种子企业，导致我国在国际种子市场上缺少话语权。虽然国家出台了一系列保护政策，但反从政策上来限制跨国企业的进入是不够的，应从本质上支持国内种子企业的国际化建设，为种子企业扩展融资渠道，给予进出口贸易政策优惠等，实现我国种业“走出去”战略，打造具有科研优势、管理优势、营销优势的“三优”企业。于此同时，充分发挥种子协会在种业发展中的积极作用。我国可以借鉴学习美国和荷兰种子协会运作模式，并在政策上给予一定的支持，使种子协会发挥其沟通协调的桥梁作用，促进种子产业良性发展。

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