国资管理体制改革必须跨过的几道槛

国有资产管理体制改革首要问题产权要明晰

谁来代表国家履行出资人职责对落实产权责任非常重要，是国有产权委托代理有效性的核心问题。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这就界定了各级政府的产权责任，不仅结束了“分级管理”还是“分级所有”的争论，而且有助于强化产权约束，克服所有者缺位。

在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。

但是从基本方向到具体政策管理，国有资产管理体制的许多重大问题，特别是产权关系不清楚的问题并未真正解决。如十六字方针推进了国有资产体制改革，但由于授权含义、授权给谁以及相应所需条件等问题并未十分明确，十六方针仍难真正到位。中央企业的所有权职能分散到各政府部门，企业在进行需要所有权行使机构批准或授权的决策时，感到“不知找谁”，影响企业及时决策和效率。地方政府实际上控制地方国有企业，承担相应责任，但在法律上却无所有权。地方大型国有企业改革的方案等问题，拥有实际控制权并承担责任的地方政府不能决策。治理结构不完善，“股东”越位干预和“内部人控制”问题并存。

按照现行的“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别负有中央和地方国有资产的管理权限。但是，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由于出资人与受益人并不对称，责权利失衡，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在严重问题。

中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，并不等同于实行“分级所有”。因为，首先是存在“分级所有”对象不清楚的问题。是否所有地方投资或中央下放的企业都归地方所有？这样做有何依据和条件？过去的下放是“分级管理”前提下的下放，不是“分级所有”前提下的下放。更重要的是过去的国家“统一所有”体制是和国家的整个经济体制，尤其是财政、金融、社保体制相联系的，改变“统一所有”，需要评估由此引起的许多重要相关因素的互动影响，如需要考虑与国民经济密切相关的某些“下放”企业到底归谁所有及各方的相应责任、与重大企业改革政策（如社保、企业债转股等）的关系、分级财政体制和相应税制完善的进程等问题。

为什么十六大政治报告明确了地方政府的出资人所有权，还要保留“国有”前提？不能只用物权法或财产权利法原则回答这个问题。问题的关键首先是如前所说调整国有企业“统一所有、分级管理”体制，形式上看是调整物权或财产权关系，实际上还是对超过产权关系的诸多经济利益关系，乃至政治关系的调整，因此进行体制调整，只能综合考核。保留企业“国有”身份，明确国家要制定有关法律，中央政府要控制必要的战略性企业，有利于中央结合有关经济政治关系调整的进程，稳妥推进国有资产管理体制的改革。第二个原因是，现在的说法已从基本面上界定了中央和地方政府在国有资产所有权上的关系，为调动各方面的积极性推动国有企业改革和发展，承担相应的责任和义务，已提供了必要的政治法律条件。

对于不同类型的国有资产如何管理

理论界对国有资产的类型有不同的观点，其一种观点将其分为四类：即企业形态、公共产品形态、货币形态、资源形态；另一种观点将其分为三类：即经营性资产、行政性事业资产、自然资源资产。尽管存在不同的分类，但他们都认为各类资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制可能有所不同。

魏杰指出：从理论上来说，国有资产从企业形态转化为公共产品形态、货币形态或者资源形态都是可取的，本质上并没有优劣之分。但从我国的实际情况来看，恐怕是转化为货币形态更为迫切和急需。我国目前正处于转轨时期，转轨时期的最大特点是社会问题大于经济问题，货币形态的国有资产对于抹平转轨创伤、减轻社会震荡无疑具有最大的效力。从其他两种形态的国有资产来看，很多公共产品建设具有一定的营利性，这样只要放开市场准入限制就可以吸引民间资本来投资。如温州的机场就是民营企业投资兴建的；资源形态的国有资产虽然是一个方向，但它是一个长期的任务，我们在短期还无暇顾及。维护社会稳定和保持经济良性发展是一个短期的、比较迫切的任务，而且这一开支几乎完全需要国家来支付。因此，国有资产从企业形态转化为货币形态，是我们目前一个最重要的转化方向。

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁指出：在起步阶段，国有资产管理体制建设的重点应放在国有资本（营利性经营资产）管理体制的建设上。这是因为国有资本管理对象企业的基本功能接近；企业数量庞大，能建立有效的管理体制已非易事。

国资管理采取“三层次”模式分歧在哪里

对国有资本管理体制基本构架各方面已有重要共识。一个基本认识是由于政府不可能直接管理众多企业，有必要形成国有资本所有权行使机构、资产管理控股公司、直接经营的企业“三层次”的体系。对有些大型国有企业，国有资本所有权行使机构也可以直接持股，行使所有权管理，即实行“两层次”体系。

目前我国理论界基本上已对我国国有资产管理体制需实行“三层次”模式达成共识，但同时也存在分歧。分歧的焦点集中在最高层次,即在政府的国有资产所有者职能和社会经济管理者职能分开以后,谁来具体代表国有资产的所有者职能。

目前代表性的观点有两种:吴敬琏(1993)认为,应在行政部门之外建立专门的国有资产管理委员会(以下简称国资委),行使所有者职能。为了让国资委摆脱行政干预,这个委员会应隶属于全国人民代表大会。在国资委之下再设立控股公司层次和国有企业层次。

另一种观点对三层次的设想与吴敬琏的看法基本相同,有所不同的是国资委的“上级部门”应该是谁。这种观点认为,国资委应直接隶属于国务院或通过隶属于国务院下属某个部(如财政部或行业主管部门)而间接隶属于国务院。理由是国家的社会经济管理职能与国有资产所有者管理职能,是国家管理社会经济活动的两种手段,它们之间只能适当分开,不能绝对分离。

应当说明在机构设置上，关键是要明确新的国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，是政府直属事业单位。在中央政府这一级，现阶段可以是国务院直属事业单位，代表政府专门履行出资人职责，以资本为纽带、理顺出资关系，进行产权（股权）管理，而不是具体管企业。需强调说明的是，新组建的机构是将管资产和管人、管事相结合，而不是把目前各部门分散的权利拼凑到一个部门集中行使。适应市场经济的和建立现代企业制度的要求，构建统一的行使出资人职能的机构，不是拼凑，归大堆，而是重在机构创新。

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国有资产管理体制改革背景

党的十六大报告指出，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重犬任务。经过多年的改革，成立了各级国有资产管理局和国有控股公司，国有资产管理体制浅层的显性问题基本得以解决。然而，随着市场经济的发展，国有资产管理体制深层的问题制约了经济的发展，成为改革的攻坚。特别是体制上的原因使国有资产的监管和营运依然存在一些问题和突出矛盾。

营运效率低下，资产流失严重。2001年经营性国有资产增长仅为6．6％。盲目重复建设现象普遍，政府各部门只管投资不管退出，国有资本没有退出通道，国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，收入分配混乱，造成大量国有资产流失，每年高达数百亿元。

政企职责不明，政资机构不分。目前政府直接管理国有企业中的国有资产，政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系，政府有关部门同时兼有国有资产出资人的职责和社会管理职责。再加上中央与地方政府的产权关系没有理顺，造成职责混乱与界定不清。政企职责不明、政资机构不分的现行体制，使政府为各类企业创造公平竞争环境的努力大打折扣，往往事与愿违，出现"鞭打快牛"、"行政撮合"等不合理现象。

部门分割管理，权利责任不清。现行国有资产管理体制的一个主要矛盾是国有资产出资人的职责由多个部门分担，使得管资产和管人、管事相脱节。这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干，如组织人事部门不考核资产经营绩效，却负责经营者的选择；综合经济部门等监管着国有资产的营运，却不能选择经营者。同时，分割管理必然导致部门间权责不明。有些出资人权利由多个部门行使。如，投资决策权由计划、经贸、财政、外经贸以及主管部门来行使；而有些出资人权利却无人行使，如国有资产收益处置权、投资绩效的考核、国有资产经营目标的指定等，最为典型的是国有资产的保值增值、防止国有资产流失的职责无人承担。