授权立法：综合配套改革试验法律保障的需求

[摘要]综合配套改革试验是我国在新的历史时期进行改革攻关的重要战略举措，其实质是进行制度创新，必须依法推进。同时也要为其提供相应的法律制度供给。本文从分析综合配套改革试验的内涵出发，阐述了法律保障的需求，并针对我国目前综合配套改革试验法律保障供给中存在的问题，提出了具体的政策建议。

[关键词]综合配套改革试验 制度创新 法律保障

[中图分类号]F127.9;D927 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2007）02-0010-03

[基金项目]天津市科技发展战略研究计划项目“滨海新区国家综合配套改革试验区总体方案设计”（项目号：0621.zto2800）阶段性研究成果。

[作者简介]李竹兰（1957—），女，天津人，天津理工大学法政学院副教授，研究方向：法学；郝寿义（1952-），河北河间人，南开大学城市与区域经济研究所教授、博士生导师，研究方向：城市、区域经济与管理。

选择符合一定条件的地区进行综合配套改革试验，先行试验一些重大的改革开放措施，为全国进一步改革开放提供经验和示范，是我国在新时期深化经济、社会体制改革的重要方式和途径，也是落实科学发展观、构建和谐社会提供制度保障的重大探索和有益尝试。我国近30年改革开放的成功经验证明，任何重大改革举措都要有法律支持和保障才能顺利推行。本文主要就进行综合配套改革试验的法律保障问题谈一些粗浅的认识。

一、 综合配套改革试验与制度创新

制度作为一系列界定经济行为的规则，通过降低交易费用,便利合约的签订和执行，影响资源配置和风险分配，提供激励和协调，确定公共品和服务的生产与分配，从而对经济增长发挥作用。有效率的制度安排使经济发展要素及其制度基础处于均衡的匹配状态，促进经济增长和发展。无效率的制度安排导致经济发展要素与其制度基础处于失衡的状态，抑制甚至阻碍经济增长和发展的进程。要改变不适应经济发展的旧有制度，创设与经济发展相适应的制度安排，需要进行制度的变革。改革就是进行制度创新，从而导致制度变迁的过程，通过改革，实现从不适应生产力发展的旧体制向新体制转变，从而提供经济发展的制度保障。从这个意义上讲，改革实质就是制度创新，它具有先行先试的性质。在这一点上，综合配套改革试验和以往的改革是相同的。

然而，我们还要看到，任何一种制度如经济制度都不是孤立存在的。广义的制度是一系列相互联系、相互影响的制度安排的系统性集合，它既包括经济制度，也包括社会制度、文化制度、政治制度等。这些制度安排和创新间存在着关联效应，这种关联效应是由于制度之间存在的相互支持和互补而产生的正向外部性效果。动态演化制度均衡理论认为，在存在不同主体协调可能性的情况下，制度创新存在着关联效应；在不存在不同主体协调可能性时，要注意制度创新的互补影响①。制度绩效依赖于制度创新和制度安排之间的稳定而正向的关联作用，只有相互一致和相互支持的制度创新和制度安排才能促进不同制度功能的发挥，进而促进社会经济发展。综合配套改革试验是一系列相互独立又相互关联的制度创新过程。从改革试验的范围和领域来看，综合配套改革试验是以经济制度创新为主，涉及社会、政治、文化和环境等在内的全方位、多领域的制度创新，具有明显的综合性特征。从改革试验的内容和措施来看，不仅不同的制度创新领域是相互协调、互为条件的，而且在某一具体制度创新领域内部，也要求不同措施之间的协调配合、相互支持，具有显著的配套性特征。从改革试验的推进方式和工作方法看，其制度创新不再采取单兵突进的方式，而是从制度创新和制度安排的系统性出发，统筹兼顾和重点推进相结合，在做好制度创新的统筹安排的同时，明确制度创新的重点领域，抓住主要环节配套推进。从改革试验的作用和效应看，其制度创新不仅仅是为了本地区的发展寻找更好的途径和模式，为全国发展改革提供经验和示范。这是综合配套改革与以往改革不同的特征，也是综合配套改革具有的实际内涵。

二、综合配套改革试验对法律保障的需求

综合配套改革试验包括那些由于探索性、风险性和由于突破现行制度和政策框架，不宜全面推开，只能先行试验探索的制度创新内容，也包括一些不具有全国推广意义，只适用于某些特定区域或行业的，但仍需通过试点积累经验的制度创新内容。这些都需要国家提供相应的法律保障和支持。事实上，我国改革开放的成功经验也充分证明了这一点。我国从1980年以来先后建立深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区,自1981年11月至1996年3月，先后五次由全国人民代表大会及其常务委员会通过授权立法的方式，授权上述经济特区所在地的省市人大及其常务委员会，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，制定地方性法规，在各自管辖的经济特区内实施。经济特区的授权立法对推动和保障经济体制改革的顺利进行起到了至关重要的作用。

和当年经济特区的先行先试的制度创新相比，现在的综合配套改革试验，无论在制度创新的宏观背景，还是在制度创新的内涵、外延上都发生了很大的变化，它对法律保障也提出了新的要求。

首先，经济特区创立时，我国社会主义市场经济体制改革尚处于起步阶段，相关的法制建设几乎一片空白。经济特区的改革先由优惠政策启动，后由国家赋予经济特区“立法权”，经济特区借此通过立法将优惠政策法制化，将改革成果制度化，并进一步通过立法和政策创新指导和推进改革的深入进行。而提出和进行综合配套改革试验的今天，我国的社会主体市场经济体制已初步建立，各方面的运行机制和管理体制有了一个基本框架，相应的法律体系也基本成型。在这样的背景下，综合配套改革试验的制度创新不同于当年经济特区的制度创新，它往往不是需要对有关法律“空白”进行填补，而是在现有的法律规定的基础上更多地进行调整、修改、补充和完善，甚至可能还包括否定现有的某些法律规定而“破旧立新”。因此，它既需要国家层面修改完善现行相关法律规范以适应改革开放的新形势，又需要国家赋予综合配套改革试验区相应的“立法权”，来保障和推动试验区的制度创新，突破某些既有规则（包括法律和政策）的束缚而“先行先试”，否则，制度创新的“试验”就会无“法”可依而裹足不前。

其次，经过近30年的努力，我国经济体制改革无论在理论和实践上都取得了重大进展，但制约经济社会发展的一些深层次矛盾和体制性障碍仍然存在，改革仍处在攻坚阶段。当前我们面临的主要是一些触及面宽、涉及利益层次深的改革，改革的复杂性、艰巨性、风险性大大增强。而且，不仅经济领域内部各项改革的推进需要其他改革相配套，经济体制改革也对政治、文化、社会等领域的改革提出了新的要求，改革的配套性、综合性明显增强。同时，随着我国加入世贸组织，上述综合性、配套性的改革不能仅考虑特殊区域个体的使用效果，还要考虑区域协调、示范全国的效应，要考虑到与WTO规则接轨，形成与国际通行法相衔接的经济运行体制和制度环境。新时期改革内涵和外延的这些变化，既对综合配套改革试验提出了更高的目标，也使通过综合配套改革试验进行制度创新的难度更大，使综合配套改革对法律保障的要求更为强烈。这一需求概括起来主要体现在两个方面：一是综合配套改革试验设立的法律依据；二是综合配套改革试验实施的法律保障。

三、 我国目前综合配套改革试验的法律保障供给及其存在的问题

综合配套改革试验对法律保障的客观需求，在实践中需要国家提供相应的法律制度供给，即提供相应的法律保障。目前，我国现有的法律制度为综合配套改革试验提供的法律保障也主要体现在两个方面。

在综合配套改革试验设立的法律依据方面，目前我国已设立的综合配套改革试验（无论是上海浦东新区社会主体市场经济体制综合配套改革试点，还是天津滨海新区国家综合配套改革试验区）都是经国务院批准设立的，这符合我国宪法的相关规定。根据《中华人民共和国宪法》第八十九条第一项及第三项的规定，国务院在领导和管理经济工作和城乡建设中，根据宪法和法律规定，制定行政法规、发布决定和命令。国务院以决定的方式批准上海浦东新区和天津滨海新区进行综合配套改革试验符合宪法对国务院职能的规定，具有宪法依据，同时也符合国际惯例及中国改革开放的实际。

在综合配套改革试验实施的法律保障方面，上海市和天津市都享有地方立法权。根据《中华人民共和国立法法》第六十三条的规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”；“国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。据此，上海市和天津市可以分别为浦东新区和滨海新区的综合配套改革试验的实施提供法律制度供给。

上海市和天津市所享有的地方立法权是各地都享有的一般性地方立法权，虽然这种地方立法权可以为综合配套改革试验实施提供一定的法律支持，但相对于改革试验所承担的艰巨任务和其所具有的内涵，其法律保障是有限的。

首先，如前面我们所分析的，综合配套改革试验是一系列相互独立而又相互关联的制度创新过程，它不仅涉及经济领域的制度创新，而且涉及社会、政治、文化、环境等多领域的制度创新，这样艰巨的社会系统工程客观上必然需要比一般性立法更为特殊的立法模式。

其次，如前所述，综合配套改革试验不仅要考虑试验区内的使用效果，还要考虑区域协调发展、示范全国的效应，这就要求与之相应的法律制度供给不单要考虑试验区本身的问题，而且要考虑到对相关区域的协调乃至辐射全国的示范效应。而一般性地方立法是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，其效力显然只能在立法机关所辖的行政区域内生效。

最后，由于综合配套改革试验区是先行试验一些重大的改革开放措施，它既是个性的，也是共性的，其对法律制度供给的要求更高。如国务院在批准上海市浦东新区进行社会主义市场经济体制配套改革试点方案时指出，要通过试点形成与国际通行做法相衔接的经济运行法规体系和制度环境。在这样的先行试验中，相当一部分要破旧立新，需要对现行法律进行变通和修正。而一般性地方立法不能对国家层面的法律法规进行调整。

综上所述，仅靠一般性地方立法权是不能在法律上保障综合配套改革试验顺利实施的。

四、 加强综合配套改革试验法律保障的建议

综合配套改革试验是在新的历史时期进行政策共建、推动系列制度创新的重要战略举措。在我国目前社会主体市场经济法律体制比较健全的条件下，综合配套改革试验必须依法推进，同时也要为其(下转第91页)（上接第12页）“先行试验一些重大改革措施”提供相应的法律制度供给。只有这样，才能保障综合配套改革试验的顺利推进。

加强对综合配套改革试验实施的法律制度供给，其中一部分必须由授权立法来保证。具体说，就是由国家授予进行综合配套改革试验的省、市比一般性地方立法权更为特殊的“授权立法”。

所谓授权立法，是指有权立法的机关将立法权限授予其他机关行使。《中华人民共和国立法法》在第九、十、十一、五十六、六十五、八十一、八十六、八十八、八十九条中分别对我国授权立法的授权主体、被授权机关、授权立法的范围和效力、对授权立法的监督以及授权事项制定法律后授权中止等都作了明确的规定。

根据上述规定，全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院对尚未制定法律的事项，根据授权，可以先行制定填补空白的行政法规。而全国人民代表大会可以授权经济特区所在省市人民代表大会及其常务委员会根据授权对法律、行政法规进行变通。因此，授权立法的地方性法规享有对法律和行政法规的变通权。

对照《中华人民共和国立法法》的相关规定，建议给予经国务院批准的进行综合配套改革试验的省、市人民代表大会及其常务委员会，进行综合配套改革试验相关的特殊的授权立法权。

同时建议综合配套改革试验区所在的省、市人大及其常委会与国务院进行沟通取得一致意见，由省、市人大及其常委会直接向全国人大及其常委会提出或者由国务院向全国人大及其常委会提出议案的形式提出授权立法的请求。这样的操作在国外不乏先例。比较著名的如《法兰西共和国宪法》第三十八条第一款就规定“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以结合的方式采取通常属于法律范围内的措施”。在我国的授权立法实践中，绝大多数授权立法事项也是应被授予机关或其他机关的请求而授权的。如全国人大及其常委会对国务院的三次授权立法，前两次都是根据国务院向全国人大常委会提出的议案而作出决定的。关于授权经济特区所在省、市人大及常委会立法，有的是由国务院提出议案（如授权广东、福建人大及其常委会立法和授权深圳市人大及常委会的决定），也有的是根据人大代表联名提出的议案（如授权厦门市人大及其常委会）作出的决定。

授权立法的请求权主体在我国《立法法》中并未加以确认,这是我国授权立法制度的一个缺憾。建议国家借授予国家综合配套改革试验区地方特别立法权之机，以专门立法（决定）或修改法律的形式，作出如下规定：国务院和经济特区以及综合配套改革试验区所在的市（省、自治区）的人大及其常委会，可以向全国人大及其常委会提出授权立法请求；一个代表团或者30人以上的全国人大代表，或者10人以上全国人大常委会组成人员联名也可以提出授权立法的议案，由全国人大常委会决定。

（收稿日期:2007-03-16责任编辑:垠喜）