论民族地区财政转移支付制度的优化

作为支持欠发达地区发展的重要手段，财政转移支付制度对民族地区具有重要意义。民族地区曾经历了以财政优惠形式出现的宽泛意义的财政转移支付制度和过渡期转移支付制度。现行民族地区财政转移支付制度包括两个层面，即中央对民族地区各省区财政转移支付和民族地区各省区以下财政转移支付。在支持民族地区发展方面，财政转移支付制度发挥了重要作用，但也存在诸多问题。因此，需在总量、结构、分配办法等方面进行优化调整。

关键词：财政转移支付制度 民族地区 分税制 优化

作者王玉玲，女，中央民族大学经济学院副教授。地址：北京市，邮编100081。

财政转移支付制度是分级财政管理体制的重要组成部分，它是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。对一国而言，财政转移支付制度的主要目标是促进公共服务均等化，使不同区域的居民大致均等地享受公共服务，它是主要的区域补偿政策，也是在缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具，在开发欠发达地区、促进区域经济的协调发展上具有转移和调节区域收入的作用，从而直接调整和重组区域间经济发展的不协调、不平衡状况。本文在回顾民族地区财政转移支付制度历史演变的基础上，将财政转移支付制度放在现实背景下进行探讨，分析其现有状况及存在的问题，并提出相应的优化措施。

一、民族地区财政转移支付制度的历史演变

新中国建立后，中央政府和地方政府之间逐渐建立起一套财政资源转移方法，形成了中国特色的政府间补助体系，包括全额补助、收入分享、体制补助、专项(中央专案)拨款、差额包干补助、总额收入分成、定额补助等多种形式。长期以来，上述形式被称为“体制上解”和“体制补助”，正式引用并广泛采用“财政转移支付”概念始于1994年分税制财政体制改革。本文对民族地区财政转移支付制度历史演变的考察是宽泛意义的，即虽然在1994年以前并未使用“财政转移支付”这一概念，但事实上，在中央和民族地区之间是存在财政转移支付制度的。

(一)1994年分税制改革前

分税制改革前，民族地区财政转移支付制度先后在分级管理(1953—1979)和分级包干(1980—1993)两种财政体制的框架下运作，可以称之为民族地区财政转移支付的分级管理阶段和分级包干阶段。

1．分级管理阶段。新中国建立后，根据民族地区地广人稀、自然条件差、各民族生活习俗差异显著的特点，国家开始对民族地区实行财政优惠政策。在国民经济恢复和“一五”计划建设时期(1949—1957)，除规定民族地区财政有一定范围的自主权，收支结余上缴中央，不足部分由国家补助外，还发放生产补助费、卫生补助费、社会救济费以及无息贷款等补助专款。20世纪60年代，随着民族地区经济的恢复，国家对民族地区实行“财政适当照顾、必要补助”的优惠政策，即民族地区上年支出决算数(不包括基建拨款和流动资金)，另加5％的机动金，民族地区财政预算的预备费高于一般地区，自治区按支出总额的5％(一般省为3％)、自治州为4％(专区为2％)、自治县为3％(一般县为1％)设置预备费，国家预算每年安排一笔少数民族补助费，作为民族地区特殊性开支专款；民族地区的上年结余资金和当年预算执行过程中超收分成收入，都留归民族地区安排使用(1964—1988)，国家实行民族地区财政三照顾政策(1964年至今)。即使是在“文化大革命”和国民经济徘徊时期(1966—1978)，国家仍对民族地区设置补助专款(1972—1975)、边疆建设事业补助费(1977年至今)和边疆建设专项补助投资(1977—1988)。

2．分级包干阶段。20世纪80年代后，为适应改革开放需要，国家财政体制改变了沿用多年的统一管理模式，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，但对民族地区仍采取“适当照顾”的政策，对内蒙古、广西、新疆、西藏、宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个民族省实行定额补助每年递增10％的制度(1980—1988)，由于补助数额递增较快，超过了中央财政的承受能力，中央将民族地区的递增补助在1989年固定下来，并调进体制基数。此外，还设立了“支援不发达地区发展资金”(1980年至今)、“边境事业补助费”(1977年至今)、“边境建设专项补助投资”(1977—1988)等补助资金。

(二)1995—2001年的过渡期转移支付制度

分税制的实施，使民族地区原有绝大部分财政优惠政策相继失去作用。同时，考虑到体制所必要的规范性，在增值税0.75：0.25共享等方面没有给予民族地区任何优惠，加上税收因素的影响，民族地区财政困难凸现。为贯彻《民族区域自治法》，切实帮助解决民族地区财政困难，1995年我国制定并实施的《过渡期转移支付办法》，将8个民族省区和民族省区之外的自治州纳入政策性转移支付范围。

过渡期转移支付的基本原则是：(1)不调整地方既得利益，中央财政从收入增量中拿出一部分资金，逐步调整地区之间的利益分配格局。(2)兼顾公平与效率，力求公正、合理、规范，同时考虑各地收入努力程度因素，调动地方增加收入的积极性。(3)有所侧重，重点在于缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区的适度倾斜。在上述原则的指导下，过渡期转移支付办法，包括“一般性转移支付”和“民族地区政策性转移支付”两方面内容。民族地区政策性转移支付是对民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的转移支付，它是在对过渡期转移支付办法的改进中，以标准财政支出为基础，在客观性转移支付基础上，增加民族地区政策性转移支付系数，具体办法是，根据民族地区有增长弹性的收入(包括地方收入和税收返还)满足标准支出的程度，分档核定政策性转移支付系数。

2000年，国家加大对民族地区(包括非民族省区的民族自治州)的财政转移支付力度。民族地区新增加的转移支付资金有两项来源：一是预算安排，即中央财政在2000年安排的少数民族转移支付资金10亿元的基础上，每年按中央增值税增幅递增；二是增值税增量返还，即将民族地区上缴中央的增值税每年增长部分的80％留给民族地区。其中，增值税增量返还的一半与来源地增值税收入挂钩，直接留给地方，以调动地方增收积极性；增量返还的另一半，连同预算安排的专项资金一起，根据客观因素进行分配。2000年共安排25.53亿元用于此项转移支付，2001年又增加29.2％。

二、民族地区财政转移支付制度存在的现实背景

现行民族地区财政转移支付制度是我国分税制财政管理体制的重要内容，其运行也要依托分税制财政管理体制。分税制运行中出现的具体状况和问题，构成民族地区财政转移支付制度存在的现实背景。

分税制改革是按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”原则设计的。分税制改革后，从全国的情况看，造成了资金向上集中和事权向下转移，