黄冈市新型农村合作医疗试点工作的调查与思考

摘要：新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，国家、地方政府和个人筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。黄冈市委宣传部组织的调研课题组在对黄冈市新型农村合作医疗试点工作的情况进行专题调研的基础上，提出了对策与思考的建议，得出了一些基本结论和实践思考。

关键词：“新型农村合作医疗”试点； 调查； 建议

中图分类号：R127 文献标识码：A 文章编号：1004－0544（2007）10－0166－05

一、 试点基本情况

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，国家、地方政府和个人筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。黄冈730万人口，540万人在农村，建立覆盖540万人的农村基本医疗保障制度意义重大，工作任务也十分艰巨。从2007年开始，黄冈市新型农村合作医疗基金的筹资标准为每人每年55元，其中，中央财政对参合农民每人每年补助20元，省级财政每人每年补助15至16元，县市级财政每人每年补助4至5元（国家级贫困县省补助16元，县级补助4元），农民自筹15元。

2003年以来，市政府把新型农村合作医疗试点工作纳入黄冈市经济和社会发展的总体规划，认真贯彻落实中央、省关于推行新型农村合作医疗制度的一系列方针政策，积极探索新型农村合作医疗运行管理机制，不断提高农民自愿参合积极性，努力扩大参合农民受益面，有效缓解了农民“看病难、看病贵”问题，推进了社会主义新农村建设，基本实现了政府得民心、农民得实惠、农村卫生事业得发展的多赢局面。2007年，市政府将建立和完善新型农村合作医疗列入政府为民办实事的8项承诺之一。黄冈市新型农村合作医疗试点工作经历了三个阶段。2003年，武穴市列为全省首批8个新型农村合作医疗试点县市之一，率先在黄冈市启动。2006年，新增红安、英山、黄梅三县试点，2007年，麻城、团风、浠水、蕲春、罗田、黄州共6个县市区列为新增试点县市。目前，全市共有10个县市区被纳入全省试点范围（龙感湖管理区因体制原因暂未列入，拟将其列入全省农垦系统的医疗保障体系），覆盖农业人口500万人，按全市“十一五”规划要求，黄冈市提前三年实现了新型农村合作医疗制度全面覆盖的目标，为全面推进新型农村合作医疗发展奠定了坚实的基础。

二、 试点主要做法和取得的成效

（一） 健全组织管理体制，确保试点顺利推进

1． 加强了组织领导。市政府坚持把新型农村合作医疗试点作为事关农民健康保障、事关农村经济社会发展的大事来抓。市政府成立了由分管领导和有关部门负责人组成的新型农村合作医疗协调领导小组。市县（市、区）两级均将新型农村合作医疗试点工作作为各级政府和领导干部年度及任期责任目标考核的重要内容，明确县（市、区）政府为责任主体，政府“一把手”为第一责任人，分管领导为直接责任人，形成了层层有责任、层层抓落实的工作格局。各县市区均成立了由政府“一把手”任组长的新型农村合作医疗管理委员会，及时研究解决新型农村合作医疗试点工作中的困难和问题。市政府每年都要召开常务会议研究部署新型农村合作医疗试点工作，并连续两年将新型农村合作医疗试点工作列入政府为民办实事的内容，对新型农村合作医疗试点工作起到了很好的组织领导作用。

2． 建立和健全工作机制。各县市区均成立了新型农村合作医疗管理委员会办公室，明确为全额拨款事业单位，并克服财政困难，努力做到了机构、编制、人员、经费、办公地点和办公设施“六到位”。乡镇合管办为县级合管办派出机构，实行垂直管理，人员实行交叉任职、异地委派，工资由县市合管办统一发放。全市共成立县、市级新型农村合作医疗工作机构10个，落实专兼职工作人员53名，县市级财政共落实新型农村合作医疗试点工作经费461.2万元，为稳步推进新型农村合作医疗试点提供了有力保障。

3． 广泛开展宣传发动工作。卫生部门采取多种形式进行宣传，通过召开动员会、组建宣讲团、出动宣传车、印发宣传资料、悬挂宣传标语、设立新闻专栏（专题、专版）、举办专题讲座（培训）等途径，全方位、多层次地向广大农民宣传新型农村合作医疗的重要意义、政策法规和管理办法，帮农民算经济账，为农民当参谋，让新型农村合作医疗政策进村入户，做到家喻户晓，人人明白。

（二） 完善运行管理机制，真正实现惠民利民

1． 建立科学的筹资机制。一是简化程序方便农民缴费。各县市区均建立了由政府牵头、财政部门实施、相关部门配合的个人基金征缴机制。抽调县乡干部包村、包组、包户，进行宣传发动，组织签订合同，经费收缴等工作，为简化程序，方便农民，我们总结推广了边入户登记、边签订协议、边代收费用、边发放医疗证，一次办结的方法，极大地方便了参合农民，提高了办事效率，降低了筹资成本，也调动了农民参合积极性。2007年全市参合农民总数达到466万人，参合率达86.6%。二是多方筹资资助困难群众参合。武穴、罗田等地采用多渠道筹集资金的办法，鼓励公司企业、集体老板采取资助、赞助、补助的方式，帮助农村困难户、特困户参加新型农村合作医疗。三是全力落实地方补助。各县市区在认真做好个人基金筹集工作的同时，千方百计将县级财政补助资金及时足额安排到位。2003年以来，各试点县市区累计落实新型农村合作医疗补助资金8000多万元。

2． 建立公平合理的补偿机制。一是合理确定补偿标准。合作医疗补偿标准过低会影响农民受益，标准过高会带来基金透支风险。为此，黄冈市要求各试点县市认真组织基线调查，科学制定实施方案，合理确定补偿标准，并根据实际情况适时进行调整，不搞一刀切，既保证了合作医疗的正常运行，又提高了参合农民的受益程度。二是简化补偿报销程序。黄冈市在实施新型农村合作医疗的过程中，注意简化补偿程序，实现了参合农民医疗费用及时报销，受到了农民的普遍欢迎。在县市内定点医疗机构就医者可即时报销；在县市外就医者可凭相关资料随时到县市合管办核销。既充分尊重了参合农民的自主选择权，又避免了因报销不及时、不方便而挫伤农民的参合积极性。三是引导农民合理就医。各试点县市在确保满足农民就医需求的情况下，按照分级分类医疗机构设置不同的报销比例，在保证看好病的前提下，引导农民就近就诊，控制县外转诊率，参合农民基本做到了“小病不出乡村，大病不出县”，有效提高了合作医疗基金的使用效益。四是不断完善医疗补偿报销制度。黄冈市在实施新型农村合作医疗制度的试点过程中，各县市大胆探索，不断完善医疗补偿报销制度。如武穴在乡镇卫生院不设起付线，提高封顶线，降低报销门槛；麻城市的报销率红线惩戒制度，英山县对门诊基金统筹定向使用，为全县60岁以上的农村参合老人及军烈属作了11项免费体格检查，对慢性病人的补助采取刷卡报销等都颇有创意。

3． 建立约束有力的监管机制。一是坚持封闭运行，强化基金监管。各县市区都设立了“新型农村合作医疗基金财政专户”，及时将合作医疗基金和财政补助资金划入专户管理，实行银行管钱、财政管账、合管办核销，收支分离、管办分开、专款专用，做到“财政管账不管钱、银行管钱不用钱、合管办用钱不见钱”，真正实现了新型农村合作医疗基金封闭管理、安全运行。二是建章立制，强化内部约束。各县市区按照“维护农民利益，方便基层操作，规范内部管理”的基本思路，建立了一整套切合实际、行之有效的新型农村合作医疗管理制度和办法，形成了强有力的内部约束机制。各地在结合实际制定《农村合作医疗实施办法》的基础上，配套制定了医药费报销、住院转诊、特殊检查和单病种付费报销等办法和规定，严格规范管理，较好地避免了重复检查、超范围报销等不良现象。三是立足公开公正，强化社会监督。新型农村合作医疗定点医疗机构都设立了合作医疗公示栏，实行服务项目、诊疗内容、用药目录、收费标准、诊疗过程、结算办法、报销情况“七公开”，既方便了农民就医，又接受了社会监督。各级均成立了由纪委、监察、审计、财政等相关部门负责人和人大代表、政协委员、乡村医生、基层干部、参合农民代表组成的新型农村合作医疗监督委员会，制定了《新型农村合作医疗监督办法》，定期和不定期开展新型农村合作医疗运行情况监督检查。

（三） 推进农村卫生改革，提高医疗服务质量

1． 推进乡村卫生体制改革。近年来，黄冈市全面推进了乡村卫生体制改革，为开展新型农村合作医疗试点奠定了坚实基础。全市通过规划调整、资源重组等措施，保证了一乡(镇)一院、一村一室。将乡镇卫生院实行“县办县管”，同步推行乡村卫生机构一体化管理，进一步理顺了县、乡、村三级医疗卫生机构管理体制。大力推行乡镇卫生院运行机制改革，增强了乡镇卫生院发展活力。去年，中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声同志对蕲春县乡镇卫生院改革给予肯定并作出重要批示。

2． 增强乡村卫生机构服务能力。自启动新型农村合作医疗试点以来，黄冈市通过实施乡村卫生机构基础设施建设、农村卫生人才培训两大工程，改善了农村卫生机构设施条件，提高了队伍素质，增强了服务能力，较好地满足了新型农村合作医疗试点工作的需要。麻城市筹资建设村卫生室的做法得到省政府的充分肯定。

3． 规范定点医疗机构诊疗服务行为。我们以医德医风和卫生系统政风行风建设为抓手，加强新型农村合作医疗定点医疗机构管理，强化医护人员职业道德教育，采取多种手段和措施，严查严防乱检查、乱用药、乱加价、乱收费等不良行为，督促各定点医疗机构合理检查、合理治疗、合理用药，切实规范了定点医疗机构的诊疗服务行为，降低了参合农民的医药费负担，使合作医疗基金实实在在地用到参合农民身上，较好地维护了参合农民的权益。黄梅县在15个单病种和11种慢性病的报销上作了详细的规定，有效地限制了开大处方。蕲春、团风两县大力推行药品统一招标采购和集中配送制度，有效地降低了药价。

四年来，全市新型农村合作医疗试点取得了显著成效。各个试点单位在推行新型农村合作医疗过程中，进行的一系列管理创新和制度创新的作法，引来了全国二十多个省市的考察学习，数以千计的专家到武穴、黄梅等县市调研，很多基层管理人员被省、部认定为新型农村合作医疗专家到全国讲课。各试点县市累计有437.75万人次享受到了新型农村合作医疗制度的实惠，其中门诊427.66万人次，门诊报销费用2177.75万元，住院10.09万人次，住院报销费用5795万元，个人补偿最高额达到了3.46万元。据统计，参合农民人均住院医疗费用有所下降，乡镇卫生院人均住院费用由2003年的1149元下降到951元，降幅达17%；县级医院人均住院费用由2003年的2338元下降到2161元，降低7.5%。实行新型农村合作医疗制度，对缓解农民因病致贫、因病返贫起到了较好的效果。

三、 试点过程中反映出来的问题

目前，黄冈市新型农村合作医疗试点情况良好，成效显著，但比照中央和湖北省的要求，对照广大人民群众不断增长的医疗需求和愿望，还存在一定的差距，实际工作中也有一些不容忽视的问题。

（一） 医疗卫生的深层次矛盾影响了新制度的运行和成效

新型农村合作医疗制度在运行过程中反映出来的许多问题和矛盾都有其深层次的根源。如医药流通管理体制的混乱，造成药价虚高；以药养医的机制，造成大处方和医疗费用的攀升；政府对卫生投入的历史欠债太多，对医疗卫生人员的供给不足，造成了卫生人才的流失、医疗技术水平不高，等等。这些历史包袱以成本的方式分摊到患者的医疗帐单上，抵消了群众报销的实惠，引起了群众的意见和不满，反映到新型农村合作医疗制度上，就形成了筹资难、参合率低的现象。各地为了提高参合率，普遍采取行政推动，甚至采取下达指标等措施，引发了一些后遗症，这些现象不能不令人深思而担忧。

（二） 农村卫生基础亟待加强

黄冈是一个人口大市，财政穷市，农村医疗资源的基础非常薄弱。农民参加合作医疗，不仅是为了看得上病，看得起病，更要看得好病。要达到方便、便宜、有效的目的，做到无病早防、小病早治是最好的办法。村级卫生室是三级医疗服务网络的网底，对村民的预防保健、常见病和多发病起着关键的作用，而全市2700多个村级卫生室5000余乡医基本处于政府无投入、财政无供给、养老无保障、设备“老三样”的状态，乡村两级医疗机构留不住人，引不进人，技术能力不足，这是当前迫切需要解决的问题，也是提高新型农村合作医疗吸引力的重要因素。

（三） 筹资成本较高，筹资机制不够稳定和健全

每年的筹资阶段，各级政府及相关单位都要召开会议，进行宣传发动工作，并需要印制大量的宣传资料挨家挨户进行发放。一位村主任讲，“每年收取费用的时候，干部们厚着脸皮、硬着头皮、说破嘴皮、跑破脚皮。”据基层干部反映，向农民筹资难度较大，主要难点并非是农民负担不起15元钱，而是农民因种种原因不太愿意支付这15元钱，它是中国农村经济体制的特点、农民的价值观等因素综合影响的结果，而且在短期内这些影响因素难以消除。向农民收取参保资金和政府拨付补助资金这两个方面都缺乏制度化的保障。

（四） 合作医疗的补偿程度不高

现阶段的经济发展水平，决定了新型农村合作医疗的筹资水平。由于筹资水平不高，基金总额有限，因而补偿水平也不高，农民实际保障水平偏低，距离帮助患病农民摆脱因病致贫的目标还有相当的距离。另外，新型农村合作医疗的制度设计是以保大病为主，这决定补偿资金大头流向了住院病人，这对年年参合，又没有住院的农民积极性有所影响。既要提高住院补偿率，又要提高报销补偿覆盖率，这是一个两难选择。如何找到平衡点，这是新型农村合作医疗制度实施面临的困惑。

（五） 制度的制订和管理有待进一步完善和加强

这表现在如下几方面：一是感到住院报销的比例不高、门诊报销的是自己的钱，没有得到多在实惠；其次对报销过程中核减的药物、适用的比例、计算的方法自己看不懂，听不明白；其三农村大多数青壮年劳力长年在外务工，看病吃药都在外地，而外地的大医院费用太贵，个体诊所又无正规的票据，回来后报销审核严格，比例也低。其四农村贫困和特困人群中，他们生产、生活、子女等经济负担已经很重，尽管参合资金不多，但给家庭的压力还是很大。其五住院患者在转院、转诊时手续繁多。其六农村一部分青壮年认为身体很好，没有参合的必要。其七当年住院报销了的病人认为来年不可能再患病，也不想再参合。还有的家庭保小不保老，有的家庭3人参保5人报销。有的家庭当年有病人就参保，无病不参保等等。这些现象都说明我们新型农村合作医疗制度在便民、惠民的制订上和管理措施上还有许多工作要做。另外，试点县市监督力度不够。当前，各试点县市虽然都成立了合作医疗监督委员会，并制定了相应的监督制度，但由于有效监督机制缺位，监督委员会参与有效监督动力不足，压力也不大，有形式化倾向。

四、 试点的基本结论与实践思考

建立和完善新型农村合作医疗制度是一项惠及黄冈500多万农民的大事，实现全面推进新型农村合作医疗的目标时间紧迫，而且“只能成功，不能失败”。经过四年来的试点实践，我们得出一些基本结论和实践思考。

（一） 基本结论

1． 新型农村合作医疗制度是农村医疗卫生体制中的重要部分，作为一项制度安排，其目标是比较单一的，其效应也是有限的。不能设想试图通过这一制度安排解决所有的农村医疗卫生问题，应当对新型农村合作医疗进行正确定位，否则将导致误判。农村医疗卫生问题的解决，还必须通过乡村卫生机构的服务能力建设、医疗救助等多项工作的推进和相应的制度建设才能奏效，归根到底还需要依靠农村经济的发展，农民收入的提高，在贫穷状态下是无法全面彻底解决农村居民医疗卫生需求的。

2． 我国新型农村合作医疗的实施，提高了公众对政府的信任度；在一定程度上缓解了农民“因病致贫，因病返贫”的问题；积极地推进了城乡经济与社会的协调发展，农民享受到了一定的医疗保障，缓解了城乡差距不断拉大的趋势；卫生管理部门的管理能力也得到了提高，各地结合实际情况在管理与制度方面进行的创新性探索，有效地保障了新型农村合作医疗制度顺利推进。

3． 新型农村合作医疗既是一项制度，也是一个实践过程。在对其进行研究、评价时，应当充分关注整体制度框架下的具体实践，否则，抽象的逻辑推理会导致判断上的严重偏差。当然，制度运行的实际效果可能与社会的期望存在一定差距，运行过程中存在问题与矛盾也是在所难免的。

4． 为了充分发挥新型农村合作医疗制度的效能，需要对制度本身存在的问题有清晰的认识，不断实现具体制度与管理的创新，这样才能不断完善整个新型农村合作医疗制度，在现阶段实现新型农村合作医疗的可持续运行。

（二） 实践思考

完善新型农村合作医疗制度必须正确处理好“四个关系”。

1． 必须正确处理好政府组织引导与尊重群众意愿的关系。合作医疗虽然是农民群众自发组织起来的，解决自己防病治病的问题的好办法。举办合作医疗必须尊重群众的意愿。但是尊重群众意愿不等于放任自流。因此，要做到既不强迫命令、一刀切，又要体现群众自愿的原则，关键是各级政府要真正承担起该负的职责，做好宣传发动工作、做好组织引导工作；各相关职能部门要不辞千辛万苦、深入千家万户、想尽千方百计、说尽千言万语，使合作医疗的政策家喻户晓、人人皆知。农民群众对合作医疗拥护和支持，合作医疗才有牢固的基础，才能显示出其旺盛的生命力。

2． 必须正确处理好保障适度和大包大揽的关系。传统农村合作医疗资金基本上是农民群众自等，基金额度较小。新型农村合作医疗虽然有各级政府的补助资金，但相对地讲，基金额度还是比较小。因此，合作医疗基金必须始终坚持以收定支，保障适度，收支平衡。既要防止超支，又不能节余过多；既要保证这项制度持续有效运行，又要使农民能够享受到基本的医疗卫生服务；既要提高合作医疗的抗风险能力，体现互助共济的性质，又要兼顾农民的受益面，有利于调动农民参加合作医疗的积极性。因此，在宣传时，既要向农民群众宣传清楚，不是一参加了合作医疗，就什么问题都能解决的了；又要在制定具体的实施方案时，搞好基金使用的测算，科学合理地确定补偿的范围和标准；还要切实管理好基金，确保合作医疗资金使用的公平、公开、公正，使老百姓真正得到实惠。

3． 必须正确处理好基金的安全性与群众就医方便性的关系。合作医疗举办起来后，能否坚持和巩固下去，管理是关键。尤其是要确保合作医疗基金的安全性，确保合作医疗基金不能超支。要管理好，必须建立健全各项规章制度。但是，农民群众最讲实际、最讲实惠，而且必须看得见、摸得着，直接了当。这就与规范管理、方便农民就医产生了矛盾。因此，一方面，在制定管理制度时，既要体现严肃性，又要体现方便性；既要体现规范性，又要体现灵活性，尽可能方便群众。另一方面，要在服务上尽可能方便群众。要合理配置卫生资源，建立健全合作医疗的服务网络；加强基层卫生人员政治和业务素质的提高，强化服务意识，提高服务能力，力争使农民群众就近就医，而且得到有效的诊治。

4． 必须正确处理好继承传统与开拓创新的关系。合作医疗是历史的产物，随着农村不断改革变化的形势，必须与时俱进，不断改革创新，赋予合作医疗新的内容和特色，合作医疗才有生命力。农村经济体制的每一次变革，都会对合作医疗产生较大影响。只有通过不断改革创新，顺应新形势，及时调整合作医疗的举办形式等，全市农村合作医疗才能不断得以巩固和发展。

五、 完善我国新型农村合作医疗制度改革的对策与思考

（一） 加大宣传和发动的工作力度，提高农民群众的参合率

实现较高的农民参合率，是新型农村合作医疗制度成功和长久运行、健康发展的基础。而广泛、深入和扎实、有效的宣传发动，是引导、动员农民自愿参加新型农村合作医疗制度的关键性措施。

1． 把握好宣传发动工作的针对性。要深入了解农民对新型农村合作医疗制度的想法和意见，针对农民群众普遍关心的具体问题，有的放矢，做好耐心、细致的宣传、解释和引导工作，把党和政府的扶持政策、新型农村合作医疗制度的实施办法、给农民带来的好处和实惠等告诉农民群众，使他们对新型农村合作医疗制度能有较多的了解、较深的认识和较高程度的认同，消除疑虑和担心，引导尽可能多的农民自愿参加合作医疗。

2． 加强宣传工作的经常性。在媒体定期宣传、报道新型农合制度帮助参合农民排忧解难的生动事例，认真落实好费用补偿情况的公开，通过经常性的宣传，不断扩大新型农村合作医疗制度在群众中的影响。

3． 把握宣传尺度的合理性。既要正面宣传新型农村合作医疗对农民实实在在的好处，也要讲清新型农村合作医疗制度的局限性，让农民明明白白参合，避免产生过高预期。

4． 提高组织者的积极性。县、乡领导和乡、村干部既是基层试点工作的组织者和推动者，又是宣传发动工作的主要力量。要重视和加强对基层干部和相关人员的培训，使他们准确理解和把握新型农村合作医疗工作的方针、政策，正确指导试点工作的开展。

（二） 坚持正确导向，科学制定和完善实施方案

坚持利民、便民，最大限度地发挥基金补偿效益，减轻农民医疗费用负担，是建立新型农村合作医疗制度的根本目的。各试点县市要根据新的情况，对原实施方案进行调整。在制定、调整方案时，要坚持基金效益的最大化，对一些技术细节要作深入的研究：

1． 加大对门诊统筹地区的跟踪性研究。利用其引导农民及时就医、及早就医并提高门诊基金使用率的正面作用，同时注意克服门诊统筹在实际运行过程中造成参合农民自付费用增加的问题，并防范门诊基金超支风险。

2． 要在合理规避基金风险的前提下，努力提高受益度、扩大受益面。新型农村合作医疗基金是帮助患病农民扶危济困的“保命钱”。每年的基金要尽可能全部用在当年参合农民医疗费用的报销上，结余越多，效益越低，浪费越大。各试点县市要根据“收支平衡，略有结余”的原则，合理确定新型农村合作医疗的起付线、封顶线和补助比例，努力提高新型农村合作医疗的费用补偿率。不少地方对基金透支风险担心过度，把起付线定得过高、封顶线和报销比例定得过低，造成基金沉淀过多，直接影响农民受益。各试点县市在制定和调整实施方案时，一定要处理好合理规避基金风险和提高基金使用效益的关系，克服担心过度的倾向。为了扩大新型农村合作医疗制度的受益面，还要把参合人群中的孕产妇住院分娩、血吸虫病的住院治疗、需要长期门诊治疗的特殊慢性病等，纳入大病统筹的补偿范围，让更多的农民受益。

3． 要以县为单位统筹管理。新型农村合作医疗资金必须在县新型农村合作医疗基金专户及其支出户统一管理，不能分割或变相分割到乡镇搞定额包干。设立家庭门诊帐户的，要加强管理，真正用于参合农户家庭成员的门诊费用补助，不能以现金、银行存单或代金券等方式一次性返还给农户。乡镇合管办或经办机构不能自行制定与政策和县市实施方案不符的具体条规和办法。

4． 要坚持方便群众。要合理布局定点医疗机构，简化农民报销、转诊和补偿兑付手续，核减和控制药价、调整基本用药目录，实行经办机构周7日工作制，方便参合农民择医就诊和报销费用。同时，门诊医疗费用，通过使用好门诊基金，发挥门诊家庭账户扩大受益面的作用。

（三） 认真落实筹资政策，严格基金封闭运行

各地要按照规定的筹资政策和标准，认真抓好落实。各试点县市政府要将本级政府补助资金足额纳入本级财政预算，按照有关规定，及时拨入县市新型农村合作医疗的基金帐户。要从农村税费改革和各地实际情况出发，积极探索符合政策、简便有效、农民认可的筹资办法，建立稳定的筹资机制。具备条件的地方，可以根据农民意愿，委托农村信用社或者乡镇农税、财税部门，以分年代扣的办法或一次性代收等方式，收缴参合农民个人缴纳的资金；也可以结合进村入户宣传动员，由指定的基层干部上门收缴，或者采取符合农民意愿的其它办法收缴。无论什么办法都必须做到农民自愿、资金安全、手续健全、责任清楚。要继续推进农村医疗救助，加大政府对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，切实解决好农村五保户、贫困户家庭成员参加新型农村合作医疗的问题，特别困难的要再给予医疗救助或救济。还要资助计划生育奖励扶助对象参加新型农村合作医疗。在筹资过程中，要注意防止违背农民意愿的倾向与做法，禁止在农民不知情、未同意的情况下垫资代缴合作医疗费，严禁强迫农民参加合作医疗。

新型农村合作医疗基金是农民群众的“保命钱”。各试点县市政府和有关部门要按照确保基金安全、严格封闭运行的要求，切实加强监管。一是新型农村合作医疗基金必须严格实行收支分离、管用分开、封闭运行。二是县市财政部门的社保专户必须单独设立新型农村合作医疗基金帐户，所有新型农村合作医疗资金必须及时、全部进入基金专户储存、管理。三是对基金专户资金的拨付必须实行财政、卫生（或经办机构）的双层监管。四是严禁以任何理由挤占、截留、挪用新型农村合作医疗资金。各试点县市要严格按照上述要求，认真规范基金管理。有关部门要按照各自职责加强监督，对违反上述规定的，要通报批评，责令整改。对挤占、截留、挪用、贪污新型农村合作医疗资金的，要提交纪检、监察部门立案查处，对负有直接责任的领导和人员给予纪律处分，涉及违法犯罪的，要追究刑事责任。

（四） 切实加强管理和经办机构的建设，全面提高经办能力

1． 加强对新型农村合作医疗的管理工作。进一步发挥各级协调领导小组、各成员部门和专家组的作用，加强合管办的建设，更好地履行管理、监督、指导、培训的职责。要切实加强试点县市区经办机构的建设。各试点县市政府，要按照新型农村合作医疗日常管理工作的实际需要，进一步落实经办机构的人员编制和经费，确保有人办事、有钱办事，保证日常工作的正常运转。要制定和完善经办机构的管理制度、办事程序和各类人员的岗位职责，积极开展岗位培训，全面推进新型农村合作医疗管理信息化建设，不断提高政策水平、管理水平、工作水平和服务水平。

2． 健全监督机制，完善内部监督，加强社会监督。各试点县市新型农村合作医疗管理委员会、监督委员会要定期检查、监督基金的使用和管理情况。经办机构要定期向社会公布基金的收支、使用情况，保证农民群众的知情、参与和监督权。要重视和加强审计监督的作用，把新型农村合作医疗基金纳入审计部门的年度审计计划，做到每年进行一次专项审计并公开审计结果。要继续把基金报销情况纳入乡镇政府政务公开和村务公开，做到每季度至少张榜公布一次，接受群众的监督。

（五） 进一步加强农村卫生服务体系的建设与监管

农村医疗卫生服务体系是新型农村合作医疗制度的重要基础。近年来，中央动用国债资金支持农村乡镇卫生院的建设，省政府也大幅度增加了农村卫生建设资金。试点县市要充分利用这一机遇，根据各个卫生院的功能定位和规模，按照需要、实用、可行的原则，逐院制定好房屋、设备、人员的配套建设规划，抓紧组织实施。市州、县市区政府要努力增加对农村卫生的投入，加快农村卫生服务体系建设的步伐。安排了国债和省投资建设项目的县市区，要按照项目要求，认真执行项目计划，落实项目配套资金，努力把各个项目建设好、管理好。要进一步加强乡镇卫生院实用技术骨干的培养。各级卫生行政部门要建立培训制度，制定培训计划，加快市、县二级培训基地的建设，采取上下结合、计划指导、政策支持和优惠的办法，有计划地选送乡镇卫生院的技术骨干到各级培训基地进修培训。要特别重视提高乡镇卫生院公共卫生服务的能力，突出预防、保健和临床产科、急救、传染病诊治与中医药服务等功能的建设，改善防保组的基本设施和条件。对乡镇两级医疗卫生机构将继续推行一体化管理，完成目标是最终要乡、村两级达到技术共享、资源共享。要根据省厅制订的《湖北省乡镇卫生院改革实施方案》，出台新的乡村医生管理制度，将乡村医生的晋升、调职与其服务年限相结合，提高乡村医生的业务水平。开展专家蹲点和万名医生下基层等活动，切实提高农村卫生机构的医疗技术水平，打造农村卫生的联合舰队。各级食品药品监管部门要推进农村药品供应和监督网络建设，切实规范供药渠道，依法加强市场监管，严厉打击非法经营活动，严肃查处各种经营、使用假劣药品的违法行为，使广大农民能够用上安全、有效、价廉的药品。

（课题组成员：周杏坤、胡秋春、王万福、王保国、周进、吴敬秋；执笔：王保国）

责任编辑 张国强