数字时代档案信息共享的新理念与新路径

摘 要 政府体制运行形成的数字档案是政府部门履责的重要凭证。随着数字时代的到来，为了更好地服务公众，政府需主动完善数字档案的提供方式，建设数字档案共享平台，提升政府服务水平。福建省印发的《福建省数字档案共享管理办法》，阐述了数字时代档案信息共享的新理念与新路径，深化了数字福建的建设。

关键词 数字时代 信息共享 资源中心 平台建设

中图分类号 G273.5 文献标识码 A 收稿日期 2019-05-22

Abstract The digital archives generated by the operation of government system are important vouchers for the government departments to perform their duties. With the advent of the digital era， in order to better serve the public， the government needs to take the initiative to improve the way of providing digital archives， build a digital archives sharing platform， and improve the level of government services. The Management Measures of Fujian Digital Archives Information Sharing issued by Fujian province expounds the new concept and path of archives sharing in the digital era， and deepens the construction of digital Fujian.

Keyword  digital age; information sharing; resource center; platform construction

人工智能、大數据、互联网等技术的出现，打破政府“条块分割”管理体制而形成的信息孤岛，建立横向、纵向联结的信息资源共享平台成为建设数字型政府的必然要求。张聪丛等人提及如何有效促进数据融合互联，开发利用海量的数据，挖掘新价值，是各国政府信息化建设均待解决的问题[1]。为了应对数字时代带来的机遇与挑战，政府需重新调整信息处理运行模式。世界经济论坛创始人克劳斯·史瓦布的《第四次工业革命：转型的力量》一书中提及，数字时代下，因公众可以获知更多消息，期望值也提高，很多维护公共权力的壁垒被打破，导致政府部门的效率降低。在数字时代的背景下，政府既要做到对体制内部信息资源的有效整合和共享，也要做到公共服务数据内容对公众的开放共享。

习近平总书记强调，要打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系。数字档案共享体系需在执行信息资源共享体系的总体框架要求下，结合现有的档案法律法规，提升跨部门、跨层级信息资源共享的水平。为了贯彻落实中央政策法规，优化服务方式，提高服务水平，省级政府需以资源的共享、兼容、开放为支撑，促进服务方式的创新发展以及战略转变。2017年11月，福建省政府印发了《福建省数字档案共享管理办法》（以下简称《办法》），自2018年2月1号开始实施。《办法》的出台标志着福建省档案管理工作重心由“实体档案”管理向“数字档案”管理转变。

一、数字时代档案信息共享的新理念

由于数字档案存储于电子环境中，其档案的管理与开发利用方式不能与传统的纸质档案相一致，需在结合档案参考价值和凭证价值的基础上，利用现有的信息技术以及信息传播机制，挖掘更深层次的价值，服务于政务部门。中国多个政务部门利用数字资源的价值，建立信息共享机制，提升政府部门工作水平。例如，最高人民法院与民政部以网络专线形式共享低保信息、当事人的婚姻登记信息等[2]。政务信息资源的共享顺应了在信息化建设潮流下构建良好政务生态环境的需求，有利于改善民生、服务公众。因此，数字时代档案信息共享理念的突破与升华，要结合社会的发展需要与公众的信息需求，打破政府部门本位主义思想，以积极主动的服务姿态亲民、近民。

1.档案部门呼吁介入电子文件管理前端控制到必然主动实施的转变。《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出，各级党政机关、企事业单位要确保档案部门全程监控指导电子文件形成、积累归档。档案部门虽也积极响应落实国家政策对于档案部门监管职能的要求，但是由于诸多因素，电子文件的前端控制和全程管理依旧是一个待解决的问题。目前大多数现实情况不尽如人意，电子文件被分散保存在业务部门各自的业务系统中，既没有按照应有的档案管理要求进行安全管理，也没有实现电子文件的集中共享[3]。现有的研究未将数字档案资源整合置于电子政务数字转型、资源整合、面向服务的发展趋势下，未将电子文件视作战略性信息资源来管理，嵌入电子政务发展过程考虑数字档案资源全生命期的协同管控与服务[4]。上述现状的产生，与档案部门在电子文件管理中的尴尬地位有关：不知如何介入前端控制和全程管理。

传统纸质文件的运动轨迹符合文件生命周期的单向运动规律，大多顺向而行。但是在数字时代下，电子文件往复运动于从生成到处置的连续体中，可能同时处于不同的运动阶段。何嘉荪、傅荣校基于对文件连续体理论的研究，提出了电子文件的“前端控制”和“全程管理”原则。前端控制易于捕获元数据，能够强化电子文件的档案属性[5]。为了便于后续数字档案的管理与共享，档案部门需主动、合法、合理介入电子文件形成阶段，指导业务部门的电子文件管理工作，履行部门职责。档案部门在落实国家政策要求下，从呼吁电子文件管理前端控制到真正主动实施电子文件前端管理，体现了其对自身职能定位有了更深层次的理解，这也是其紧跟、适应时代发展，及时作出工作内容调整的一大体现。

2.档案部门探讨建立档案信息资源共享中心的路径到应然对接政务服务平台的转变。《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》提出，要建成全国一体化的国家大数据中心。在数字档案共享层面上，档案信息资源中心的建立及共享平台上数字档案资源整合的侧重点，档案学界的学者都提出见解。陈永生等人认为，区域内跨单位的电子档案实体与信息整合共享应当成为电子政务中档案整合共享的主要侧重点[6];谭必勇、王新才认为，可通过网络建立统一的信息交换与共享平台，对分散异构的档案资源系统可进行优化组合[7];吕元智认为，“国家档案信息资源共享服务终端”可以单独的形式存在，也可融入其他信息服务平台[8]。因此，档案信息资源共享中心的建立，并实现与政务信息平台的对接是数字档案信息资源共享工作需考虑的重点。

一体化政务服务平台的高效运转，需要引入信息资源中心作为数字档案收集、流通的节点。我国大多数地市的电子文件中心在一定程度上充当了数字档案馆的角色，后期将符合要求的电子文件归档，归档后的电子文件由部门档案室电子文件中心保管，使得各部门间形成的电子文件不能保持与档案馆之间的渠道畅通，电子文件不能集中统一管理[9]。由档案部门组建信息资源中心，有利于电子文件的及时归档及后期的统一管理，及时发挥有条件共享档案的作用。因此，引入数字档案信息处理站点，便于提高数字档案收集质量、利用效率。信息资源中心的成立，是后续紧密联系政务信息共享服务平台的前提，促进了政务信息共享平台的建设。

档案部门在探索档案信息资源中心定位及发挥作用的过程中，基于信息资源中心的功能以及政府各部门和社会公众对于数字档案信息资源的需求，必然要对接政务信息服务平台，扩大数字档案共享途径，落实国家法规政策的要求。

3.档案部门明确档案安全到切实重视档案信息共享安全的转变。2010年全国档案安全体系建设工作会议，时任国家档案局局长杨冬权强调，必须始终把档案安全工作放在档案工作的首位。《中华人民共和国档案法》亦明确，对伪造、涂改、出卖国有档案等行为，要追究刑事责任。在过去的档案工作中，档案部门的档案安全管理工作偏向于实体档案安全管理工作，重视防控《档案法》中提及的盗窃、涂改等多种违法行为的出现。但是在数字时代下，信息技术在辅助档案安全工作、打破信息交流壁垒的同时，也让档案信息资源的安全共享工作面临挑战。

趙淑梅提出，数字时代下以纸质档案为核心的知识体系来指导我国档案保护理论研究与工作的核心内容面临诸多挑战[10]。周耀林认为，“十三五”乃至今后的一段时间内，档案保护要进行安全创新、理论创新、政策创新等[11]。2017年全国档案安全工作会议上，国家档案局局长李明华提出，档案安全保密与开放利用之间的矛盾日益凸显。《办法》的出台充分体现了福建省积极贯彻国家档案局对于数字档案信息资源安全共享的要求，明确了数字档案安全环境在数字档案共享中的重要性。

档案部门从重视实体档案安全工作到重视数字档案资源共享安全的转变，体现了数字时代下档案安全工作应根据现实的需求而调整。数字档案共享安全环境的创建，是数字档案共享重要的组成部分。因此，数字档案安全共享工作应成为档案部门关注的重点，在做好实体档案安全工作的前提下，重视落实数字档案安全共享工作。

二、数字时代档案信息共享的新路径

哈佛大学的南希·科恩教授认为，通过资源的共享，可以减少资源闲置带来的浪费，实现资源的有效利用和进一步优化配置[12]。王小云认为，政府档案资产配置，尤其以电子文件为核心的政府数字资产运作，已经从理论走向实践[13]。实现以信息网络系统传输为基础的数字档案在垂直部门间的共享、横向部门间的共享、部门与外界环境的共享，是数字时代政府必然要面对的问题。《办法》的出台，让数字档案共享新理念付诸实践，为数字档案共享提供新路径。例如，2018年福州市档案馆作为《办法》实施的试点单位，在首届数字中国峰会上推出了基于数字档案共享平台的“共享档案”APP，向观众展示了依托数字档案共享平台查询民生档案的便利性。2019年是福建省数字档案共享工作最为重要的一年，福建数字档案共享工作仍着眼服务民生这个主题，细化职责分工，加大在全省共享系统平台搭建、规范标准制定等方面的工作力度[14]。

1.建立电子文件管理制度规范，介入电子文件管理前端控制。《国家电子文件管理“十三五”规划》提出的一项任务就是在规划期间要提升电子文件管理能力。档案部门要想主动介入电子文件管理前端控制，提升电子文件管理能力，需先明确档案部门的职责权限，重视数字档案后端管理要求，指导电子文件形成单位的业务活动，规范电子文件归档工作。

在电子文件归档制度方面，《办法》明确了电子文件形成、管理的标准与规范。刘越男认为，大数据环境下政务信息系统分布广泛，变化快，技术体系不一，参与厂商众多，ERMS和业务系统的互操作性挑战将在很长的时间内持续存在[15]。为了解决上述挑战，福建省以婚姻档案的统一管理办法作为数字档案共享的突破口，贯彻落实《办法》对于电子档案共享的规范要求。2018年福州市民政局和市档案馆联合出台的《福州市婚姻登记档案管理实施细则（暂行）》，提出电子文件需与纸质文件一并归档，归档要求参见《电子文件归档与电子档案管理规范》（GBT18894-2016）。《实施细则》统一了婚姻登记档案的档号结构，规定了婚姻登记档案的数字化加工规范，为婚姻登记档案共享打下了坚实基础[16]。

在数字档案共享职责分工制度方面，《办法》具体明确提出了各级档案行政管理机构在相应的行政区域内数字档案共享的统筹规划、监督指导等职责。福建省2019年数字档案共享推进会提出，明确数字档案共享职责分工是重要工作，其避免了各部门工作职责定位模糊、降低数字档案共享工作效率情况的出现。事实上，国外的一些发达国家也都很注重职责分工的明确。例如，为推动数字转型的实现，美国的《总统备忘录——政府文件管理》和《管理政府文件指令》政策内容和实施现状都注重责任体系的构建。

2.明确资源中心的纽带作用，对接政务服务平台。福建省档案局副局长游富明就“《福建省数字档案共享管理办法》解读”接受中国福建政府网视频专访时，明确了“资源中心”的概念。他提及，资源中心建立在福建省档案馆，配备人员编制，作为事业性质的机构，承担起《办法》所赋予的工作职责。此外，资源中心的设立具有纽带作用，既连接数字档案形成单位，还与福建省电子文件交换服务平台和福建省政务数据汇聚共享平台实现对接，以实现共享平台的整体运行。

为了做好数字档案资源的管理与共享工作，各设区市档案馆也可以设立“数字档案资源分中心”，负责本行政区域数字档案的管理工作。省级资源中心领导资源分中心的数字档案共享工作，资源分中心又将从各相应级别的数字档案形成单位收集到的数字档案汇总到上级资源中心，经由资源中心将数字档案汇集到政务信息共享平台，从而高效完成数字档案的共享工作。

资源分中心的设立能够有效分担省级资源中心的重任，在其职能范围内高效完成数字档案的收集流通工作。诚然，为了深化“数字福建”建设，全面提升福建信息化水平，契合我国现今“统一领导，分级管理”的档案管理原则，资源分中心的建设是实现信息汇通、共享不可缺少的部分。

3.重视数字档案安全环境建设，提高数字档案安全共享水平。政务信息共享平台在向政府部门、公众服务时，需保证所提供的共享信息具备真實性、完整性。为保证数字档案共享工作能稳定推进，档案部门需保障数字档案共享的安全。因此，数字档案安全环境的建设，是数字档案共享重要的组成部分，是对接政务信息共享平台的安全保障。

数字档案安全共享，需保证信息资源请求者的获取信息行为是经过正确授权的。《办法》提及福建省人民政府要加强完善身份认证、信息审计追踪等预防措施，并明确定义了危害数字档案共享安全的行为。例如，任何单位或者个人未经授权，不得对资源中心的应用程序和数据库进行删除或者修改等。2019年1月，福建省档案馆副馆长黄建峰出席了省档案学会与新大陆（福建）公共服务有限公司关于成立“福建省数字档案共享应用联合实验室”的签约仪式[17]。此次合作中的一项内容与数字档案共享中的应用数据安全有关，研究信息技术在数字档案共享安全中可发挥的作用，保证数字档案共享过程中的安全。

数字档案安全共享，要保证共享的档案符合共享要求，杜绝无条件共享的数字档案为信息资源请求者获取。李克强总理提出：“哪些信息不能公开，哪些信息必须公开，要建立严格的甄别系统。”诚然，政府信息公开并不是简单地将政府数据开放给公众，政府数据开放不是绝对的，毫无节制地允许数据流通会带来风险和问题[18]。因此，相关政府部门要在实现政务信息共享前，明确政务信息可不可以公开，即对政府信息划分开放等级。福建省出台的《办法》将数字档案共享的类别分为有条件共享、无条件共享和暂不共享三类。分级分类的数字档案利用模式，为数字档案的收集、整理、保管工作提供了工作依据，间接降低了数字档案共享工作的成本，提高数字档案安全共享水平。特别指出的是，在安全的共享环境下，档案的参考、凭证价值方能体现出来，公民、法人或者其他组织在共享平台下载的数字档案的法律效力方能得到保证。

福建省始终坚持着数字福建的顶层设计统筹和发展理念，重视信息资源共享平台的搭建。福建省《办法》的出台，为福建省内数字档案的管理和共享提供依据，为福建省数字化进一步发展提供助力，促进了第二届数字中国建设峰会数字档案参展方案的落实。因此，福建省在电子政务信息资源共享领域取得的丰硕成果、积累的宝贵经验可为其他省份借鉴。

参考文献

[1]张聪丛，郜颍颍，赵畅，杜洪涛.开放政府数据共享与使用中的隐私保护问题研究——基于开放政府数据生命周期理论[J].电子政务，2018（9）：24-36.

[2]最高人民法院与民政部签署信息共享备忘录，案件当事人婚姻登记等信息被纳入查询范围[EB/OL].[2019-02-26].http：///zz/shangxueyuan/news/itemid-60919.html.

[13]王小云.档案资产论[J].档案学通讯，2016（4）：80-83.

[14]省档案馆全力推进数字档案共享工作[EB/OL].[2019-02-26].http：///dazw/bsdt/201902/t20190221_288429.htm.

[15]刘越男.大数据政策背景下政务文件归档面临的挑战[J].档案学研究，2018（2）：107-114.

[16] 福州出台《实施细则》明确数字化加工规划推动婚姻档案共享[EB/OL].[2019-02-26].http：//daj.fuzhou.gov.cn/zz/daxw/fddt/201805/t20180510_2196194.htm.

[17]档案共享，合作共赢[EB/OL].[2019-02-26].http：///pub/fjda/dazw/bsdt/201901/t20190110_288182.htm.

[18]郑磊.开放不等于公开、共享和交易：政府数据开放与相近概念的界定与辨析[J].南京社会科学，2018（9）：83-91.