企业家城市理论及其影响

[提要] 在全球化与后工业化背景下，西方城市面临城市衰退与经济停滞的局面，为摆脱原有的管理模式，实现城市复兴与经济增长，各西方城市运用企业家城市理论实施城市发展路径，通过改变城市治理方式、规划新产业空间、更新与新建城市项目、宣传城市形象，以促进城市空间与结构的转型升级，增强城市竞争力。本文对企业家城市政策在促进经济发展的同时带来的城市扩张、社会极化以及空间不平等加剧等问题进行分析，为构建经济、社会、人文、环境和谐发展的城市建言献策。

关键词：企业家城市；公私伙伴关系；城市营销；新产业空间；空间不平

中图分类号：F299.1 文献标识码：A

原标题：基于企业家城市理论的外国城市发展研究

收录日期：2017年2月26日

一、企业家城市兴起的背景

（一）全球经济调整与城市危机。自20世纪80年代以來，由于地缘经济的变化，资本在全球化过程中快速流转，在此背景下，由于劳动力成本和自然资源的双重效应导致新的产业布局与劳动分工的形成。欧美等西方发达国家的跨国资本为寻找价格更低廉的土地和劳动力，资本投资从发达国家转向发展中国家，造成就业岗位外迁、失业率增加、税收基础下滑、财政压力加大、逆工业化现象突出。为了留住本国资本和吸引外国资本，城市政府关注的重点从提供社会福利和公共服务转向积极推进地方经济增长，提高城市竞争力的外向政策上来。公共部门呈现出私人部门的特征：冒险性、创造性、推销性和利润动机，强调市场在资源配置中的决定性作用，由此引发城市政策和组织制度安排的一系列转变。经济全球化、资本流动带来城市与区域竞争，地方政府的目标主要表现在积极主动地提升各自经济空间的竞争力，从而面对激烈的国际城市和地区竞争。

（二）新自由主义影响与引导下的社会变革。经济的全球化带动了各地区之间资源与资本的快速转移，原先强调国家干预的凯恩斯主义经济政策让位于“新自由主义”经济政策，这个由英国和美国政府掀起的“新保守主义革命”使得西方城市治理政策发生了明显转变。事关经济发展和社会服务的职责被下放至地方政府，城市政府在社会经济发展过程中从被动走向主动，更好地应对市场的转变。地方政府的财政补贴虽然被转移，但却被赋予了新的征税权以及确定地方税率的权限。传统上的福利国家思维被新自由主义所取代，进而影响都市的政治、社会与空间等各个层面，西方城市不再生产或提供各种大量公共服务，以及开展标准化与单一性质的基础设施建设，城市政府角色的变化影响城市的活动。随着新自由主义的蔓延，西方发达国家为了完善市场机制，推动经济全球化进程，跨越地域界限的城市和区域在国际资本流动下与新自由主义进行整合，为全球范围内的经济改革创造了路线。由此，非市场经济国家纷纷开始谋求建立市场经济制度，使市场机制在资源配置中越来越发挥基础作用。

二、企业家城市的认识与理解

在20世纪90年代初期，随着全球化的进一步推进，地方政府为摆脱僵化和低效的公共官僚机构，以满足服务于公民和企业的需求，积极进取，转变政府行政机制，由此，城市治理从地方福利与服务供给转向鼓励地方增长与经济发展。

（一）企业家城市的主体。为解决战后因凯恩斯福利国家体制而导致政府失灵的财政危机，新自由主义顺势崛起，自由市场成为调节社会生产和分配的最有效机制，与此同时，中央对地方财政支出逐步减少，地方政府此时：一是要面对有限的政府资源；二是要提升城市竞争力促进城市发展，这两大困难可以归结为地方政府缺少经济发展的资金。唯有改变政府的政治组织，将更多的部门引入到政府政治系统中，为经济发展寻找资金源。城市政治不再是单一的由公共机构对社会和经济进行改革，它涉及一个复杂的联盟群体，由多边机构合作并参与治理。因而企业家城市的主体不仅包括城市政府与区域政府，同时也包括由开发商、企业、媒体等组成的市场主体，以及来自社会主体的居民、社会组织等。

不断变化的内部组织形式反映出“地方政府”转变为“地方治理”。这种新的执政理念关注新的、更加灵活的政府内部与外部治理网络类型组织之间的合作，使得企业家型城市的目标变得清晰：一是去国有化，国有垄断行业向私营企业开放，实行自由竞争；二是政治制度的非政府化，制度安排转向地方自治，公私合营，组成增长联盟。

（二）企业家精神与企业家城市。城市的企业家精神广义上是指城市和区域的公共部门与私营部门积极推动下的当地经济发展的加剧。代表了城市增长的方向，并且通过一系列的城市发展战略以创造有吸引力的城市环境。地方政府本身越来越转向私人部门，通过各种形式的公共-私人之间的合作去寻找资本以进行经济和社会投资，并更加注重经济开发。

企业家城市概念来源于英国学者David Harvey，他将地方政府以追求发展导向的活动归类于管理主义转向企业主义。经济全球化的推进，城市作为经济发展的主要场所，重新定义了其对资本的物价稳定措施和劳动力再生产作用的边界利害关系，这也可以解释城市被替换为企业参与国际竞争的原因。当地地方政府为追求经济空间创新策略，保持并提升相对于其他城市的经济竞争力优势，运用企业化方式宣传本地城市。薛凤旋认为企业家型城市即通过私人和政府的积极合作，创意地开发城市自身和邻近地区的有利因素，通过一些关键项目的建设，达到更高水平的经济发展。中国学者殷洁等人则概括了企业家城市的具体内涵，主要包括两项内容：一是通过提升城市形象的活动来增加城市竞争力，如城市复兴运动；二是构建增长联盟（即城市政体或公私合作伙伴关系）来促进资本在区域内的聚集，并借用私人部门的力量提供公共产品和服务。

三、企业家城市的实践方式

（一）城市形象的营销。城市形象和城市营销的系统理论最早由Ashworth和Voogd建立，二者将城市营销战略规划为城市产品的形成、城市形象塑造和城市形象营销这三个关键部分。为了促进城市发展，城市营销是一种不可或缺的方式，城市营销包括内部和外部因素，外部目标群体是投资者、企业和高收入者，而内部因素针对的是城市居民，在后工业时代，企业家城市在深受去工业化和经济衰退的影响下，开始进行对资源要求很高的建设项目。在此背景下，其主要目的是要设法重新塑造城市，运用地方营销手法彻底地改变人们对城市的理解。城市不能像企业那样推销一种产品，主要是因为城市是不完全明确定义的产品，它包含城市基础设施和建筑等有形资产，也包含城市品牌和城市文化等无形资产。

城市宣传和形象重塑通过大规模的房地产开发往往是企业型城市重要的主题。大事件营销是中西方城市均十分偏好的一种企业家城市策略，也因此成为研究城市政体形成、发展和变迁的重要视角。良好的生活环境、服务和高品质的房屋吸引着人们来此居住，同时，这反过来又吸引投资，并且创造就业机会。显然，提供时尚民居是一种刺激就业机会的方法，也是一个创造经济增长的战略。地方政府通过运用市场营销手段，对城市资源进行挖掘与整合，通过城市知名度、美誉度的提升以及城市有形、无形资产的增值，提升城市竞争力，吸引外部资本。

（二）城市更新与改造。旧城区的存在不仅影响城市形象，而且占用城市土地资源，制约着城市经济发展，基础设施年久失修影响居民生活质量。因此，企业家城市政府在实现城市复兴以及经济增长过程中将旧城改造列为重要一环。在城市重构过程中，针对的主要是衰败的城市中心，城市更新对于经济复苏、提高环境质量和增进公众健康都大有裨益。城市规划者在城市更新过程中，通过摧毁性的创造，推动城市空间重建与功能再造。城市政府与私人企业相互合作对城市中心进行开发与改造，他们将老旧建筑和道路进行摧毁，在原址上构建办公楼、酒店和购物区。美国纽约州的锡拉丘兹在面临二战后就业岗位和人口外迁困难时，通过翻新城市街道、精品商城以及办公楼与港口码头的重新规划，振兴了城市经济，成为后工业城市复兴的典范。

大型城市项目建设附有带来经济增长的意义在于通过建立一个有吸引力的居住环境，以及一个有吸引力的商业氛围来吸引投资，促进经济增长。同时，成为后工业化城市复兴和重建的视觉标示。新城市形态，如商场、文化中心、文化遗产公园、会议中心和科技园等，这些城市环境，提供了一个集中娱乐和休闲的设施以及旅游景点和商务服务等功能，其着眼于消费，而不是生产，是为面向一个新产业经济，并确保新的经济增长环境。文化导向的城市更新对城市发展的促进在“欧洲文化之都”主题中得到了实证，在利用当选文化之都的机会时，通过改造原有的文化基础设施，不仅繁荣了地方经济，而且增强了本地居民的自信。

（三）新国家空间的形成。全球化还加速城市等级体系的迅速变化，这不仅表现在伦敦、纽约等特大城市向全球经济网络中心、以服务业为基础的“世界城市”转变，而且也表现在许多西方城市的经济活力正受到削弱上。各国政府主张透过跨国企业鼓励对主要城市区域的投资，进而建设新型国家空间调控的新的产业空间，以激发城市的经济活力。国家空间的分割为具备自身特定地域特征的城市经济提供了不同的发展轨迹。当资本不断通过减少地方依赖提高其空间流动性时，企业家城市政府却在想方设法构建地域性固定资产和创造其他外部环境，让资本锁定在各自行政区划范围内。

社会经济的变迁导致新的城市空间的塑造，城市在空间上呈现的是一个包含众多错综复杂因素的地理面貌，关于城市的发展要考量城市区域的形态、规模以及资源要素，根据区域空间的地貌特征，开展不同的城市建设项目。通过构建城市新产业空间、整合资源，实施提升城市竞争力战略。吴缚龙认为城市企业化的出现是政府对内部能力调整的一种应对，例如管理部门直接转变为公司，房产局直接转为房产公司。也有学者认识到，城市政府运用企业化的方法促使城市高新技术区、原工业区转型，这都是实施国家空间发展战略、构建新型产业空间的重要手段。新的产业集群在原城市外围聚集，导致了工作机会和居住地的城市离心化，城市新区成为吸纳城市化人口、新的产业投资的空间平台。

四、企业家城市行动带来的影响

基于企业家城市理论的发展模式确实给逆工业化和经济衰退的西方后工业化城市带来了经济增长的强效剂，推动了发达国家的城市国际化道路。但是以经济增长为目的的企业化城市发展战略带来了社会不均衡发展、空间不平等以及政策不协调的影响。

（一）社会加速分化与极化。企业家城市的核心是突破旧思维、实现创新、提升企业层面和城市层面的竞争力。虽然企业家城市战略在吸引外来投资和创造就业机会方面的案例有很多，但许多为提升城市形象进而提高城市竞争力的项目已经被证明造成了损失，1991年的英国谢菲尔德学生运动会，因为议会的政策致使当地居民背负了沉重的长期债务。Logan and Molotch曾表述由企业化策略促进经济增长和发展带来的财富和机会再分配，其结果只能是少数富人的净财富转向城市精英。也有学者Fainstein & Campbell归纳总结认为，区域发展进程中的城市竞争结果，必然是少数城市最终获得区域发展进程中的主导权力，而更多的城市则将承受失败的结局。国内学者峦峰等就认为企业家城市理论所主张的城市发展模式在本质上并未有效地在创造人类社会的共同财富方面有所贡献，而是更多地关注于城市间存量发展资源的转移与争夺。

企业家城市的发展理念更多地关注于吸引外来资本来营造城市环境，发展经济，轻视城市内生式创新发展，这就使得城市的发展是以外在资源的转移来推动的，所有的城市在相同的全球化市场进行竞争，必然呈现零和博弈的局面。大量资源被用于满足地方经济发展的目的，例如教育、卫生、文化、体育等公共服务的市场化，扩大了公共资源的不平等分配，压制了公共部门公共职能和社会责任的发挥，基层政府没有提供公共产品和公共服务的动机。

（二）空间不平等加剧。由于当今生产体系转向全球化与区域化，部分国家权力因而转移到地方、区域组织，导致国家政权在国内的驾驭能力被大大削弱。再就是政府间关系的转变对主要城市区域的管治产生重大影响，中央与地方的行政、组织与财政关系的重塑，影响了中央调控管治资源的能力。尽管空间分化能够使该区域的管辖政府更能切合地方性需要，促进经济发展，但是它也因不同管辖区在功能和空间上的重合而带来严重的混乱问题，如公共产品和服务的重复配置等。企业家城市的自我管治，削弱了国家整体上的组织一致性和操作统一性，从而导致严重的管治失误、城市间冲突及合法化财政赤字。再就是国家的空间结构因为空间因素和政治博弈，导致国家某些空间领域因政策扶持与补助在全球化进程中发展迅速，而余者则被忽视、边缘化，经济基础被掠夺，造成空间发展不平衡。与此同时，城市新区与城市中心相互竞争，多中心城市区域及新型工業区的出现，吸引更多资本投资和国家补贴，从而造成不均衡发展的地理发展趋势。

（三）城市的無序扩张。面对国家经济社会状况的急剧发展，城市政府试图增强本地和区域的具体经济资产，竞相把公共资源和私人资本引向自己的管辖区域，为了应对随之而来的地理分配压力，城市政府普遍开展城市空间重构，推动城市新区的产业发展和基础设施建设。企业化城市重塑空间与领域，主要是重新界定城市政府如何透过空间领域落实地方关注的议题。企业家城市通过全面实施土地使用规划、引导产业入驻、提高就业机会，吸引了大量外来人口。为安置产业与人口，基础设施投资从城市中心向城市边缘地带转移，城市规模不断扩张。随着经济水平的提高，城市人口规模的增加和交通出行的便捷成为城市空间重构的主要因素，也是集聚和扩散作用的原动力。城市规模与集聚经济效益是相互促进关系，由于聚集经济带来的效益作用，区域内的产业、人口、资本等要素不断地向城市空间集聚，推动城市规模进一步扩大，进而又吸引更多的企业入驻，如此反复循环，城市的规模扩大，无序化的城市扩张带来一系列的社会问题，如：交通拥堵、环境污染、贫富差距扩大等。

五、结语

本文源于西方城市研究学者对经济全球化与资本流动之间的循环作用带来的影响，引发对城市发展及治理的再关注。西方企业家城市理论研究人员认为当今的世界不能再将公共部门与私人部门在城市发展过程中发挥的角色清晰地隔离开，而是更加出色地发挥出两者之间的合作伙伴关系，并且在城市发展过程中更多地采用城市营销与宣传、城市更新改造以及打造新的城市区域发展空间等多项有利于城市经济发展的实践方针。西方城市发展的起步阶段与我国大部分城市不同，导致两者城市发展的背景及愿景具有本质区别，西方发达城市的企业家城市战略主要出于摆脱工业化形象和城市衰退困境，而中国城市却是需要从低效率的手工业城市向机械自动化城市转变，虽然都是希望吸引投资来刺激经济增长，但是两者城市发展的背景具有本质区别。中国在借鉴西方发达城市的发展经验时，必须结合本国国情与当地城市状况制定发展战略。

尽管企业家城市越来越普遍，但是很少有城市解决好城市发展带来的新问题，城市治理的重新设计、城市更新以及新产业空间的塑造在促进城市发展过程中，也出现了一系列的问题如：资源枯竭、环境污染、历史文化消失、社会两极分化等。同时，一些城市通过提高生产力和系统性竞争力等条件来确保经济的持续，确实使得政治和社会创新保持了可持续的动态竞争优势；但是旨在捕捉移动的投资以及简单的城市形象建设而开展的城市水岸开发项目以及后现代商业中心等带来的竞相模仿，必然使得这种企业家精神薄弱的城市，因为城市发展战略的趋同性，在城市竞争中双双落败。因此，企业化城市的发展路径不仅需要重新评估城市可持续发展问题，亦要有区别于其他城市发展方针的特性，真正实现城市经济、社会、生态的循环可持续发展。

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