京津冀地区协同发展研究

摘要：京津冀地区具有重要的地理优势和政治地位，拥有领先的科技教育资源等，但面临瓶颈性的制约因素，如可持续发展问题，竞争力提升问题等。京津冀三地各有突出的比较优势，通过协同发展可以使各自的优势资源在更大范围内发挥和利用。怎么样实现协同发展能更进一步提高区域整体竞争力水平是研究的重点和难点。

关键词：经济增长；京津冀地区；协同发展；协同效应

一、 引言

京津冀地区是我国北方重要的经济增长级，在发展版图上具有重要战略地位。京津冀地区国土面积约为21.8万平方公里，大于世界上超过一半的主权国家面积，大约是德国的61%，法国的40%；该地区2012年总人口达到1.08亿，人口总数也可以位列全球第12位，约为德国的1.35倍，法国的1.7倍。

协同理论是系统科学的重要分支，系统科学最主要的特征是整体突现性，即系统作为整体所具有的性质是其组成部分的个体或个体之和都没有的性质，整体不是简单的部分之和，古希腊哲学家亚里斯多德就曾提出“整体大于部分之和”的理论，因此京津冀作为一个整体协同发展，将成为我国最重要的经济增长级和对外开放高地。

京津冀要协同发展的思想早在20世纪80年代就已提出，在天津市市长李瑞环的倡导下，环渤海地区15个城市成立的环渤海地区市长联席会是京津冀地区区域合作的启蒙阶段，经历了长期的尝试和努力，也取得一些成果，但总体上没有太大起色。直到2004年，三地达成“廊坊共识”，在一些重要产业上签订了战略合作协议，标志着京津冀区域合作机制正式进入启动阶段。2006年，国家发改委正式着手《京津冀都市圈规划》的编制工作，但该规划酝酿多年却未能出台。2010年以来是京津冀区域合作加速推进阶段，由于对区域协同的必要性和紧迫性认识不足，加上缺乏中央层面的有力推动，形成京津竞争、河北苦等状态。十八大之后，习近平总书记在天津、河北考察的一系列讲话中对京津冀区域一体化发展寄予了厚望，传递了中央最高领导层对三地协同发展的迫切愿望和决心。伴随重度雾霾天气等影响可持续发展的问题频发，也迫使三地政府加快协调发展的意识不断增强，京津冀协同发展迎来了新的契机。习近平总书记在2014年召开京津冀协同发展工作座谈会中将京津冀协同发展提到国家战略层面，京津冀协同发展真正进入进展阶段。

二、 文献综述

关于京津冀协同发展的研究，国内文献比较多，国外文献较少涉及，主要集中在国家整体一体化发展层面。国内关于京津冀协同发展研究领域较为广泛，笔者只对其中比较重要的领域如功能定位、结构调整和资源环境进行了梳理，也为后面分析部分做铺垫。

1. 功能定位。京津冀地区在引领中国未来发展和经济转型上具有非常重要的意义，北京作为世界城市最终会引领中国参与世界竞争。但目前与长三角和珠三角相比，京津冀地区整体上竞争力还是相对滞后，发展水平和发展活力也相对滞后。除此之外，在自然基础和人文社会发展方面相比，京津冀地区整体上也有不小的差距。因此，京津冀地区的功能定位成为未来京津冀地区整体发展的最主要核心力量，城市功能疏解应该是整个区域的城市功能协调发展，而不仅是北京市，北京一些功能就要放弃。

北京师范大学马克思主义学院李子祥认为京津冀协同发展首先是要对待平等问题。建国以来，作为首都的北京集诸多功能于一身，“营养过于富足化”。而天津、河北两地，天津作为门户、河北作为腹地都为北京的发展贡献了巨大力量，从而导致自己长期“营养不良”。由于为首都服务的意识浓厚，天津的城市建设和经济发展相比北京已远远落后许多，河北省更是出现了环首都贫困带，不平等问题立马凸显。京津冀如同龙头、龙身和龙尾，天津和河北如何在京津冀协同中准确定位完全取决于北京的城市功能定位。从某种程度上来说，北京的虹吸作用已使得自身增重许多，而天津和河北则骨瘦如柴了，功能定位对北京来说就要减肥瘦身、强健体格，对天津和河北来说则是增重健身、共享红利。北京的城市功能定位牵一发而动全身，，有些功能该放就要放，对于加快推进京津冀一体化进程具有重要的战略意义。

中央财经大学经济学院戴宏伟认为首先要将北京、天津、河北在京津冀经济圈的定位梳理清楚，他认为北京的定位政治中心和文化中心；天津的角色是北方的经济中心；河北建设沿海经济强省。京津冀之间合作取决于产业上的合作关系，产业上分工是不是明确。对于北京城市功能疏解，迁都并不能根本上解决问题。北京的职能应该由过去的全能型首都城市向单一型首都城市发展。

南开大学人口与发展研究所李建民认为北京的城市功能的疏解与首都的功能的疏解还不太一样。首要的问题是作为首都的北京能不能放手一些资源，其次是能不能限制一些资源进来。北京迁都很难实现，但是迁一部分的功能是可以的。北京市之所以聚集过度人口是因为只进不出，北京和天津的人口退休了、仍然在北京养老，因为这里有很好的医疗公共资源。这涉及到公共服务一体化。让人口转移，需要提供同样的服务甚至是更优质的服务。在河北省的基础设施建设上需要加以资助，以承接北京和天津疏散出来的产业和资源。人口会跟着就业的机会和资源走。南开大学滨海发展研究院薄文广表示，京津冀的淡水资源短缺是非常严重的问题，但随着生活方式的变化、人需求的变化以及科技发展等，很多问题是不确定的。

2. 结构调整。从产业转型看，京津冀地区也是给国家提供一个模式或者经验。产业调整应该是结构调整，而不仅是园区调整。

天津市社会科学院城市经济研究所韩士元认为，以往研究的很多没有结果，推不动最根本的原因是行政分离，各个地区自成体系、划地为牢是主要的因素，应该根除障碍，在此基础上一定要把握住要素流动、产业融合。只有产业上融合了，经济才能一体化协调发展，生态和社会才能一体化协调发展。北京是全国资源最密集、最富饶、最优秀的地方，资源应该给全国服务，给京津冀和周边地区服务，这不是减功能，而是把资源发挥在更大的范围内，使北京的收益更大。首都经贸大学叶堂林认为，京津冀最缺乏的是顶层设计，京津冀三个地方没有协同，由于三个地方合作较少。天津行政学院经济发展战略研究所臧学英认为，区域一体化发展是重要的，不协调的原因是制度问题，仍需进一步改革。天津若能成为经济中心可缓解北京很多的压力。天津依然是重化工业，产业结构依然有问题，如果不调整的话，转变经济发展方式就是一句空话。

3. 资源环境。北京大学环境与经济研究所张世秋表示，以过往研究经验看，京津冀大气污染方面的合作推动起来异常艰难。南开大学人口与发展研究所李建民认为，北京目前大城市的城市病，除了贫民窟和失业，剩下的全都具备，交通拥堵、环境污染、房价高涨。

从资源环境向创新驱动转型来看，京津冀具有天然优势。未来京津冀协同发展的重点要把资源环境承载能力放在首要的位置上。丁任重将资源环境承载力定义为在可预见的时期内，使用本地已有能源和其他资源等能够持续供养与其社会文化准则相符的物质生活水平下的人口数量。资源环境承载力的研究大多集中于土地和水资源，其中以土地承载力研究最为深入。关于资源环境承载力国外的专门研究并不多。Bishop将它定义为在可以接受的生活水平条件下，一个区域所能永久承载的人类活动的强度。Schneider则将资源环境承载力解释为，在不遭到严重退化的前提下，自然系统对人口的容纳能力。资源环境承载力还没有学者给出完美答案，许多重大问题还需要研究。除此之外，京津冀地区的环境污染治理和区域经济与环境协调发展问题也值得深入研究。

三、 突出的问题

当前京津冀协同发展面临的挑战也是多方面和极其严峻的，突出问题表现为资源与环境承载力较弱、区域经济与社会发展不平衡、大城市病突出、极化严重等。

资源环境承载力由一系列相互制约又相互对应的发展变量和制约变量构成，可分为自然资源变量以及环境资源变量，具体包括大气、水资源、土地资源、能源、人口、交通等。按照国际公认标准，京津冀地区属于严重缺水地区；随着一体化的发展，土地需求也会进一步加大，但京津冀地区的土地资源利用效率一直很低，存在浪费严重，结构性短缺问题；先天性能源禀赋不足，主要靠外部调入，除此之外能源结构不合理也是京津冀地区突出症结；环境污染问题是近年来最突出的问题，不止京津冀地区，全国环境污染都很严重，据统计京津冀13个城市中有8个城市位列全国前十大污染城市，京津冀的环境面临很大的挑战。

从区域内部看，京津冀三地各处于不同发展阶段，发展很不平衡。北京和天津处于发达阶段，河北相对落后许多，传统重工业仍然是河北的主要产业，高污染高耗能附加值较低，这为实现三地协同发展也带来很大难度；从产业发展整体来看，产业集群发展滞后，产业同构问题突出；除此之外公共服务上的巨大差距也是京津冀地区突出的问题，如户籍制度导致了公共服务的分割化，现行的医疗、教育、养老、住房保障、最低生活保障都是以户籍为依据的，这也使得地区之间公共服务存在较大不平等。

经济发展如经济增长、财政收入的增多，招商引资等仍是当前地方官员考核的重要因素，这使得每个地方政府都有去做大自己地区经济盘子的激励，同时这也会导致过度竞争，忽视对全局利益的考虑。例如为了增加财政收入，地方政府都有动力去发展有利于提高收入的行业和产业，甚至不惜代价的给予各种优惠竞相引进大投资、大项目，在土地和基础设施建设等方面也形成了恶性竞争，在现行的财税体制缺乏规范化的区域间横向转移支付制度，使得京津冀三地政府间利益分化。

京津地区汇聚了大量优质资源，尤其是北京吸引很多流动人口，导致这个地区人口迅速膨胀，人口多的后果就是城市拥挤，交通拥堵，城市垃圾变围城。除此之外，较多的人口又面临住房成本，生活成本，职业发展的压力大，容易引起社会分层固化，导致社会冲突等问题，对北京乃至全国稳定都是严峻挑战。

四、 发展思路

为实现协同发展，首先三地应具有共同的目标，其次商品和生产要素在区域之间能够充分自由流动，最后三地能发挥各自的比较优势，通过协同可以互相弥补短板，整合资源实现共同发展。

北京是国家政治中心，对外开放的重要门户，科技创新的高地，人才聚集的地方，有着优质的公共服务；天津具有临港优势，是我国北方重要高端制造业基地，综合配套改革试验区，物流中心；而河北劳动力成本低，土地后备资源充足。通过比较可以清楚认识到京津冀地区之间相互弥补短板实现的可能性。

随着我国综合实力的不断提升，北京在政治、经济和文化上的影响力显著提升，这也是天津和河北两地可以借用的优势；北京和天津有着巨大的科技创新潜力，科技研发经费投入居全国前三，知识产权综合实力居全国前七，两地的科技创新能力可以有效地弥补河北创新能力薄弱的短板；在区域内，北京和天津又是高水平人才聚集地，高端劳动力资源相对充裕，人才优势凸现，可以弥补河北低端劳动力过多的短板，实现劳动力平衡发展；北京和天津的交通枢纽作用明显，交通基础设施较完善，北京空港优势明显，天津临港优势明显，三地在空港、海港、铁路和公路交通上各具优势；北京是我国国际交往中心，天津对外开放的主要门户，两地有助于弥补河北对外开放程度低、吸收利用优质国际资源能力不足的缺陷；河北的土地后备资源相对充足，有助于缓解北京天津土地后备资源不足的问题；河北水资源总量相对充裕，有助于缓解北京天津两地的水资源严重短缺局面，区域水资源优化配置尚有一定发展潜力；北京和天津公共资源如教育、医疗、文化等事业发达，集中了大量优质资源，而河北则相对滞后，通过协同可使两地的优质教育、医疗和文化资源向河北辐射。

优势资源强强联合会提高三地的边际产出。第一，通过专业化分工，可实现三地总体生产率的提高；第二，协同发展打破了区域行政分割，实现生产要素的充分自由流动，提高资源优化配置，实现市场结构优化；第三，更大范围内创造了更大的要素市场，降低了供应成本；第四，协同使多种经济主体联系更加紧密，减少了分割状态下资源配置的交易成本，优化了产业链条；第五，协同使得各区域的优势资源辐射范围扩大，原有的短板因素得到不同程度的弥补；最后，协同使每一子单元和子系统都得到了提升，它们作为一个整体会进一步带来功能的优化和效率的提升。

五、 政策建议

第一，北京的功能要合理定位，根据所定位的功能决定需要聚集和疏解的资源，正因为过去对功能定位不清，才会大而全，全而杂。应坚持和优化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的四个中心不动摇，调整和疏解部分资源，以市场手段为主，行政手段为辅调整京津冀地区整体发展定位，如鼓励国有金融机构去天津，国企制造业总部去河北唐山、秦皇岛、沧州等地安家，大的批发市场向保定、廊坊等地转移，禁止和限制与首都城市性质和功能定位不符的经济社会资源进一步向北京集聚。

第二，加强工业节水技术的开发和应用，淘汰高耗水企业，严格限制高耗水企业的过度发展和规模膨胀，挖掘河北的农业节水潜能，鼓励城市再生水利用，通过对再生水企业提供补贴、购买公共服务等手段保障再生水设施建设；严格统一京津冀地区的环保标准，建立一体化的环境污染监测网络和在线监测系统，发展资源丰富的新能源资源如风电、太阳能等，推进能源结构优化，鼓励使用清洁能源产品，突破新能源发电入网技术和制度的瓶颈。

第三，充分利用信息化技术，扩大京津地区对河北教育的培训和支持，发挥京津两地优势教育资源，结合首都功能疏解的要求，促进区域内教育资源的平衡发展；积极推广应用信息技术，为河北贫困落后地区提供远程诊断、医务人员培训及医疗机构咨询等服务，综合运用人事薪酬激励京津医护人员在河北设立分支机构，构建京津冀社会保障信息管理一体化制度。

第四，健全社会服务体系，强化区域内就业促进和社会救助专项，完善中心城市住房保障体系，扩大保障性住房供给，使之覆盖没有城市户籍的"蚁族"等发展脆弱的人群，加大对脆弱人群的就业支持力度，积极发展公益性社会组织，完善社会治理。

第五，建立由三地发展改革委员会组成的区域规划委员会，负责京津冀地区发展的总体规划和重点规划编制工作，重点完成首都功能疏解规划、京津冀地区交通发展规划、水资源保护规划、大气污染防治规划、产业发展重点规划等，与周边省份规划形成有效的对接。

第六，关于京津冀协同发展大多只是建立在理论层面上，究竟发展到什么程度算是协同发展，用什么指标来衡量和评估这种协同程度，目前相关的研究还比较缺乏。因此，需要进一步对协同发展程度进行科学、准确、量化的评估研究，将其分为不同的领域，包括经济、政治、环境等，然后对不同领域选择合适的指标进行协同衡量，并选择合适的数量方法将协同程度进行量化，通过数据可发现一些更深层次的问题。如何做出一个测量的工具，不仅可以分析京津冀地区协同发展的水平，也可以分析其他地区协同发展或一体化发展的水平是下一步应要研究的重点。

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基金项目：国家社会科学基金重大项目（项目号：13&ZD049）。

作者简介：李龙（1984-），男，汉族，山东省济南市人，清华大学经研所经济学博士后，国务院发展研究中心发展研究基金会助理研究员，研究方向为区域经济。

收稿日期：2015-08-17。