行政环境与行政职能变迁论析

[摘要]行政环境的变化是行政职能变迁的原因，具体表现为：变化相对“先进”的行政环境要素是推动行政职能变迁的动力，运动相对“滞后”的行政环境要素是阻挠行政职能变迁的障碍，行政生态学的理论与研究方法对探讨与研究中国行政职能变迁的动力与障碍均有重要的启示意义。

[关键词]行政生态学；行政环境；行政职能变迁

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1671—8372(2009)04—0067—03

改革开放30多年来，中国行政体制改革取得了举世瞩目的重大进展，政府职能也已发生了明显转变，但是与经济体制改革取得的成就相对照，无论是在理论研究层面还是在实践层面，都尚难如人愿。应用行政生态学的方法，从行政环境的角度，审视中国行政职能的变迁，对于探寻行政职能变迁的动力，分析制约行政职能变迁的障碍，均具有一定的理论意义和重大的实践价值。

一、行政生态学的基本特点及其在西方的发展

行政生态学作为现代系统理论及生态学理论原则在行政领域内的应用与扩展，以其跳出行政自身研究行政，从而把行政管理活动置于整个社会环境系统和自然环境系统的宏阔视域内，在最大限度上避免了以往行政研究的狭隘性与片面性的突出特点，使行政研究从封闭走向开放，成功开辟了一条立意更高远、视域更辽阔的行政学发展道路。

行政生态学的直接理论源头是生态学，基本的研究方法是现代系统论，作为一个独立的学科体系始于20世纪三、四十年代。高斯教授1937年发表《美国社会与公共行政》，将行政管理活动置于社会环境中加以研究，1947年发表《政府生态学》，奠定了行政生态学的基本理论框架。利格斯教授1961年发表《行政生态学》，将高斯的理论与方法进一步发展，提出“融合型”、“棱柱型”和“衍射型”的行政系统三分法。上世纪70年代，卡斯特和罗森斯维克合作发表《组织与管理》一书，提出管理组织(包括行政组织)与外界环境既有界限，又交互作用，并详尽论述了其互动过程及特征；卢桑斯教授的《管理学导论》进一步论证了管理系统(包括行政系统)与环境之间的互动具有整体性、开放性、反馈性、权变性等一系列特征，并指出，行政管理系统只有适应环境系统才能顺利履行其职责、发挥其功能。行政生态学的理论研究与创新在西方正呈方兴未艾之势，而且在实践层面上，对西方各国的行政实践也正发生着越来越重要的作用与影响。

因此，当前时期，中国以转变政府职能为核心的行政体制改革正处于关键的攻坚阶段，且已成为制约各项改革事业进一步深入展开的瓶颈，采用西方行政生态学的方法，运用现代系统论的成就，从行政环境的角度，研究行政职能的变迁，分析行政职能变迁的动力，发现并克服影响行政职能变迁的障碍，不失为一种有益的尝试。

二、行政环境与行政职能变迁

所谓“职能”，是人、事或物所具有的职责与功能；而“行政职能”，则是行政活动所应承担的职责及发挥的功能。因行政活动的主体为政府，故“行政职能”实为政府行政在社会生活各领域所应承担的职责及发挥的功能。它不仅体现着政府及其行政活动的性质与方向，也反映着政府活动的内容、范围及方式，是行政学的重要范畴，在行政学学科体系中居于十分重要的地位。

众所周知，行政职能作为一个历史范畴，不是一成不变的。它与行政主体及行政行动过程一样，都处在不断的变迁之中。其变迁的原因，虽然具体说来千差万别，如统治阶级政治路线的变化，社会公共事务的数量多少和繁简程度，社会经济的发展状况，行政主体的认识水平，甚至是各种随机、突发事件的出现等，但归根到底，是由于行政环境中一种或几种要素的变化进而引发多种社会因素的变化而综合作用的结果。正因如此，学术界大多把行政职能变迁定义为：政府根据社会环境的变化和发展的需要，而对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。

尽管行政职能变迁的具体形式多种多样，但其基本类型可归结为如下两种：

1.行政职能性质和内容的改变

这种改变又大致可分为三种情况：第一，由政权性质发生变化所导致的行政职能性质与内容的彻底改变。如新中国的成立，不仅使中国政权的性质发生了根本变化一政府是人民的政府，“一切权力属于人民”，而且使政府行政职能的内容与历史上任何政府都有了本质的区别。第二，在政权性质未发生根本改变的前提下，由于社会生产力的发展和社会事务的增减所导致的行政职能内容和范围的变化。如随着科学技术的迅猛发展和信息社会的到来，相继出现了，一系列新兴的社会公共事务，要求各国政府承担更多的职能。第三，因国家政治路线和方针的变化，或者社会工作中心的转移，所造成的政府行政职能内容的变化，及由此造成的不同行政职能各要素间的此消彼长。如我国在党的十一届三中全会以后，由于政府工作中心的转移，政府的行政职能也进行了相对较大程度的内容与性质的调整。

2.行政职能内部结构的变化

这是一种在行政职能总体不变的情况下，因其内部结构的重新排列、组合而造成的变化，具体情形也可分为如下两种：第一，行政职能纵向结构的变化，也即行政职能上下方向的转移。无论是中央政府行政职能的增多，还是地方政府行政职能的扩大，虽然就某一国家而言，政府的总体职能未变，但不同层次的行政管理主体所承担的行政职能的比重却发生了变化。第二，行政职能横向结构的变化，即行政职能在行政组织各部门间的重新整合。如一部门失去的原有的行政职能，被赋予了另一部门，或若干行政部门合并后，共同履行新的行政职能。

三、行政环境与行政职能变迁的动力

由上述分析不难发现，无论是行政职能变迁的原因，还是行政职能变迁的类型，都与行政环境的变化密切相关。由此可得出推论：如果说变化了的行政环境与原有的行政职能的矛盾是推动行政职能变迁的动力的话，那么优化行政环境，则可为顺利推动政府职能变迁创造条件。

既如此，理解行政环境的含义，把握行政环境的特征，对于研究行政职能的变迁具有十分重要的意义。

1.行政环境的含义

“环境”一词，按照《辞海》的解释，有两层意思：一是指“周围的地方”，二是指“周围的情况和条件”，前者如“环境卫生”，后者如“客观环境”等。按照现代系统论的观点，所谓“环境”大致即我们平时所讲的“条件”，即存在于一事物周围，并对该事物的存在与发展发生作用的所有要素的总和。

同样，从现代系统论的理论出发，所谓“行政环境”，即直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的诸要素总和。其中，既有国内的因素，也有国外的影响。而国内因素中，既有物质的因素，如经济发展水平、设备材料等；也有精神的因素，如宗教信仰、风俗习惯等；还有自然的因素，如河流山川、沙漠平原等；更有社会的因素，如社区自治能力等。就作用和影响的形式看，这些因素有的是

有形的，有的则是无形的；就作用与影响的性质看，既有有利的因素，也有不利的因素。

2.行政环境的特征

行政环境具有如下鲜明特征：第一，广泛性。行政环境是行政系统赖以存在和发展的诸要素之和。因此，凡是作用于行政系统的条件和要素，都属于行政环境的范畴，从地形分布、山川河流，到气候特征、自然资源，从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统，从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等，无一例外。第二，复杂性。行政环境是一个复杂的开放系统，对行政管理的作用不仅广泛，而且各种要素本身以及这些要素之间构成了纵横交织的关系。第三，变化性。世界上没有一成不变的东西，任何事物都处于不断的变化之中，行政环境更是如此。行政环境的变化，直接或间接影响着行政系统各要素的变化与改革。第四，互动性。行政环境各要素通过一定的方式、途径作用于行政管理；行政组织也通过各种行政管理方式、途径作用于行政环境的因素，从而改造着客观世界，使行政环境与行政管理互动。

3.研究行政环境的意义

按照现代系统论理论，行政环境的各构成要素不是孤立存在的，其中任何一个或几个要素的变化，都会引起一系列的连锁反应，从而导致整个行政环境的改变，并最终造成行政职能的变迁。正因如此，行政环境研究对于分析行政职能的变迁具有十分重要的意义。行政环境研究的意义具体体现在：

第一，是探寻行政职能变迁动力的需要。行政职能变迁的根本原因即来自于行政环境的变化，离开行政环境的变化，行政职能的变迁就成了无源之水、无本之木。正是在此意义上，已经发生变化的行政环境与原有行政职能的矛盾才是推动行政职能变迁的不竭动力。第二，是提高公务员适应并优化行政环境，进而提高其推动行政职能变迁能力的需要。虽然行政环境的变化是行政职能变迁的原因，变化了的行政环境与原有的行政职能的矛盾是推动行政职能变革的动力，但行政环境不会自行变化，新的行政环境与原有行政职能的矛盾也不会自动解决，所有这些都需要人，特别是公务员的参与和推动。因而，如果说提高公务员适应行政环境能力，是提高公务员行政管理能力与水平的前提的话，那么提高其优化行政环境的能力，则既是提高公务员推动行政职能变迁能力的关键，也是衡量其行政管理水平、推动行政职能变迁能力的标准。

四、行政环境与行政职能变迁的障碍

行政环境包括复杂的要素，而就其对行政职能作用的性质来看，可以区分为有利和不利两个不同的方面。如果说有利的行政环境是推动行政职能变迁的前提和动力的话，那么，不利的行政环境，无疑就构成行政环境变迁的障碍因素。

在此意义上，行政职能变迁的障碍研究也是对行政环境中不利于行政职能变迁的因素的研究，而克服行政职能变迁的障碍、推动行政职能变迁的过程，也就是采取适当方法和措施克服与改变行政环境的消极因素，化不利因素为有利因素的过程。

行政生态学和现代系统理论的最大启示是，在分析影响行政职能变迁的障碍因素时，不能仅仅在行政系统本身寻找，也不能仅仅在国内因素中探讨，甚至不能仅仅在影响行政职能变迁的现实因素中发现，而必须要突破行政系统的界限，到更加广阔的社会背景及至自然背景中去探寻，也必须超越国内因素的藩蓠，扩展到全球范围内去研究，同时还应突破当代或现实的界限，回到历史与传统中去发现与追寻。惟如此，才不致因千虑一失而造成全盘皆输。

[责任编辑　张桂霞]