关于产业振兴规划的几个问题

一、产业振兴规划的产业经济特点

(一)十大产业的基本特点

1、在国民经济中占有重要地位

2007年九大工业增加值总计约占全部工业增加值的80%,相当于GDP的40%左右。其中,包括了我国主要的支柱产业和传统优势产业。

2、产业分布的多层次性

振兴规划所覆盖的产业,既有钢铁和有色金属等原材料工业,也有纺织和轻工业等低加工度的传统产业,还有装备制造、电子信息、汽车和船舶等高加工度组装型工业。石化工业是领域较宽的装置型产业,其产品和生产过程兼有多方面的产业特征。

3、产业的关联性

一是原材料工业与加工工业间在产业链上密切上下游相关。二是在工业化的过程中,振兴规划中的产业之间存在着从低加工度工业向高加工度工业演进的趋势。物流业虽属第三产业,但它的产生源于工业(第二产业)的社会化,而其进一步的发展又必将有力地推进和深化工业的发展和社会化。因此,十大产业是一个相对完整的整体。

(二)产业振兴规划的共同点

1、立足现实,面向未来

一是立足于产业解困,振兴规划推出了一系列扶植政策。二是针对产业长期存在的突出矛盾,振兴规划提出了相应的舒缓措施。三是对若干关系产业发展的重大战略,也做出了相应的安排和规定。

2、振兴规划都包括了市场战略、技术进步政策、产业组织政策、财政金融扶植政策等方面内容

市场战略。一是坚持了“两种资源、两个市场”的发展战略,在积极扩大内需的同时,强调要稳定国际市场的份额,这在传统产业和原材料工业的规划中尤为明显。例如,纺织工业开拓农村市场,促进产业用纺织品应用和拓展多元化出口市场,稳定国际市场份额的政策;钢铁工业拉动国内钢材消费和实施适度灵活的出口税收政策、稳定国际市场份额,整顿铁矿石进口市场秩序的政策;有色行业充分利用国内外两种资源,增强资源保障能力和支持高技术含量、高附加值深加工产品出口等政策。二是在高加工工业的规划中,除了实现重点产品国内制造和推进装备自主化的政策外,也强调要支持有竞争力产品的出口继续实行“走出去”战略。例如,在船舶工业,强调要扩大高技术高附加值船舶、海洋工程装备国际市场份额;在电子信息产业,提出了促进发展服务外包,支持企业“走出去”建立研发、生产基地和营销网络。三是针对国内汽车市场销售连续下滑和船舶工业的特殊困难,提出了应对措施。例如,在汽车工业,提出了若干鼓励小排量车消费和农民购车方面的鼓励政策,并再次强调清理取消限购汽车的不合理规定;在船舶工业,针对受金融危机影响船东已签合同延期执行的问题,规划提出了支持大型船舶企业和航运企业按期履行造船合同的融资措施,并采取鼓励措施支持购买弃船。

技术进步政策。一是在传统产业,强调了生产手段的技术进步和自主知名品牌的建设。例如,轻工业,提出加快造纸、家电、塑料等行业的技术改造;纺织工业,规定在新增中央投资中设立专项,重点支持纺纱织造、印染、化纤等行业技术进步,推进高新技术纤维产业化;培育具有国际影响力的自主知名品牌。二是在高加工工业,则强调装备制造工业要在共性技术和基础件、零部件制造加工技术的突破;电子信息产业要着重建立自主可控的集成电路产业体系、新型显示产业发展瓶颈、软件产业自主发展能力。三是依据相关产业和产品发展的趋势,强调要加大新产品开发的力度。

产业组织政策。一是针对各个产业共同存在的产能过剩问题,规划强调淘汰落后生产能力,限制新项目上马。二是针对各个产业组织结构中存在的过于分散和产业集中度低的状况,明确提出了兼并重组的要求,强调要大力发展企业集团和产业集群。三是在轻纺等传统产业规划中,顺应产业区域布局调整的趋势,强调要优化区域布局,推动产业转移,培育发展特色区域。四是在装备制造业,规划则进一步提出了要发展具有工程总承包、系统集成、国际贸易和融资能力的大型企业集团的目标。

财政金融政策。一是针对当前各个产业经营中资金相对紧张的现状,要加大了信贷投放的规模。二是对出口比重较大的产业,提高了出口退税的力度,加大出口信贷的规模。三是在装备制造业实行关键部件及原材料,免征关税和进口环节增值税的政策。四是在汽车和船舶工业,对购置小排量车,对老旧汽车报废更新、农民换购轻型载货车以及微型客车,内销远洋船等,给予了特殊的优惠政策。

特别重视自主创新。在此次产业振兴规划中,重视自主创新是一个共同和重要的特点,这既是着眼于当前各个产业存在的问题,也强调产品的升级和创新能力的建设。例如,船舶工业要发展海洋工程装备,对散货船、油船、集装箱船三大主流船型进行优化升级,提升高技术高附加值船舶设计开发能力;汽车工业要加大新能源汽车及零部件的发展;电子信息工业要重点提升集成电路、新型显示技术和软件产业的自主创新能力建设等。

对老问题的解决提出了新要求。毋庸讳言,产业振兴规划中的有些政策针对的是产业发展中的老问题,如控制总量、淘汰落后产能,推进企业联合重组,清理取消限购汽车的不合理规定,完善能源产品价格形成机制,开拓农村市场等,但在新形势下,对这些问题提出了明确要求和解决问题的举措。

(三)产业振兴规划中的特殊政策

1、产业特征所决定的特殊政策

振兴规划覆盖的产业存在着差异,因此,振兴规划的着眼点也不尽相同。对传统产业的要求着力较多的是市场发展、产业组织等方面,如增加国内有效供给、保持出口市场份额、优化布局等,并要在增加农民就业和收入、促进城镇化发展等方面发挥着重要作用。对原材料工业,政策较多地侧重于整顿铁矿石进口市场秩序,规范钢材销售制度、建立产销风险共担机制,充分利用国内外两种资源以及加快产业的重组等方面。

而对高加工工业,则更加强调自主创新能力建设、加快完善产品标准体系、重点产品的国内制造和装备自主化等方面的要求。这些政策导向,一方面在客观上确是产业发展的重点和难点;另一方面还有深层次的政策涵义。一是加快装备和电子信息业是产业演进的客观要求;二是装备和电子信息业是国民经济的“装备部”,其技术进步的状况决定着其他部门的发展趋势;三是这些产业的自主发展能力又在很大程度上决定着其自身的发展后劲。因此,无论是加快推进工业化进程还是促进产业结构的高度化,就要抓住这些产业发展的关键领域。

2、在振兴规划中,也就各个产业发展中的特殊问题,制定了若干特殊政策

例如,纺织工业的建设新疆优质棉纱、棉布和棉纺织品生产基地;轻工业的强化食品安全,加大对制售假冒伪劣产品违法行为的惩处力度和扩大家电下乡品种等政策。又如,汽车工业加快节能和新能源汽车在大中城市推广,船舶工业发展修船业、规范发展拆船业的政策。再如,装备工业国产首台(套)装备风险补偿机制,电子信息工业的调整高新技术企业认定目录和标准等。这些政策安排,在解决各个产业当前困难的同时,也为其未来发展提供了新的平台。

现在,十大产业振兴规划都已出台,从规划制订的过程和主要内容看,此次有关部门下了大决心和大“本钱”,可以说能给的政策都给了,能做的规定都定了;各产业部门要求的政策也大都得到了满足。今后的关键在于认真加以落实。

二、实现产业振兴规划要注意的几个问题

(一)产业振兴规划与金融、财政和区域政策的协调问题

产业振兴规划作为特定时期的产业政策和规划,在宏观调控政策体系中,侧重于经济结构的问题,由此产生了与总量性政策的协调问题。与此同时,规划覆盖产业生产能力的区位,特别是新项目的地理位置,也有一个要与现行区域政策和功能区定位相适应的问题。

1、金融政策

一是在当前适度宽松的金融条件下,政策和资金如何落实到相关的产业,如何舒缓中小企业融资难题,落实诸如轻工业振兴规划中提出的“对基本面较好但暂时出现经营和财务困难的企业给予信贷支持”的政策,仍需综合部门和相关产业相互配合。二是努力增加出口,稳定国际市场份额,是振兴规划中主要市场战略之一。要实现这一目标,除财政政策外,如何在把握全局和国内外经济关系,稳定汇率及其预期条件下,使汇率成为有利和支持出口的政策,值得深入研究。三是利率水平的调整,要有利于金融机构放贷和企业增加投资。四是从国外产业的经验看,加强银行和产业间的“融合”,是产业发展重要的途径。在我国也曾有一些尝试,但总体上进展不大。在当前振兴产业的过程中,要积极探索符合我国所有制特征和监管特点的新型银企关系,为集生产、投融资、商贸一体的企业集团发展服务。

2、财政政策

一是出口退税对于出口导向型产业影响较大,在未来该政策仍有加大的空间,可依据全球经济的走向,再做必要的调整。二是在各项振兴规划中,产业组织政策都强调了兼并和重组。要实现这个目标,需要多方面政策的支持和配合。其中税收政策中的税收返还尤为重要,特别是跨省区划的返还政策有待进一步完善。

3、区域政策

一是产业振兴规划要与现有的大区域发展部署,即东部率先发展、中部崛起、东北老工业基地改造、西部大发展的格局相协调,要与主体功能区的定位相协调。二是我国正经历着沿海地区劳动密集型产业向中西部地区转移的过程,当前要进一步强调各级政府经济社会政策引导作用,减少制度和政策的摩擦,降低转移的社会成本,加快转移的步伐,争取尽可能大的效果。三是从长远趋势看,产业振兴要进一步与区位优化相协调。例如,长三角、珠三角、环渤海地区要进一步发展优势加工工业,特别是机械、电子等制造业,而在中部黄淮海地区、东北吉林、黑龙江等省区发展种植业和以粮食转换为主的养殖业,在西部大力开发草场畜牧业,应是我国大的产业结构调整的方向。与此同时,在资源优势明显的地区,应加大特色产业的发展,形成全国性的特色园区。

(二)产业振兴规划与改革的关系

应对亚洲金融危机的经验表明,宏观调控中的扩张性的财政政策是重要手段,但住房制度改革及其房地产市场的发展、国有经济战略性改组以及由此带来的非公经济发展和加入WTO对我国经济融入全球化所产生的巨大影响,同样是实现过去8年经济高增长的重要因素。因此,产业振兴也有赖于我国改革的深化。

1、发展直接融资

实现产业振兴规划,发展直接融资是解决资金来源的主要渠道。当前要深化改革,解决或化解证券市场的体制性缺陷。同时,要大力发展债券市场,为符合发债条件的大企业拓展债券的品种,并积极做好电子信息等产业中小企业集合发债工作。

2、地方政府的融资问题

如何在现有体制下,解决地方政府的融资问题,实现其财政的可持续性,除了中央政府代为发债和金融机构的额度授信外,还应鼓励政府和企业的跨地区投资,以解决资金来源问题。

3、深化行政体制—投资体制的改革

要进一步深化地方政府行政体制改革,规范其行政职能。在振兴产业的项目投资中,要坚持谁投资、谁受益,谁决策、谁承担风险的原则,进一步深化投资体制改革,避免传统计划体制的复归。

(三)产业振兴规划与培育新经济增长点的关系

近年来,为了增强我国经济发展的后劲,相继推出了新能源、新材料、生物医药,航空和航天、海洋工程、软件开发等六大新经济增长点。其中有些内容已包括在产业规划之中,但大部分未列在规划之内。因此,要处理好振兴规划和培育新经济增长点的关系。一是相关产业如装备制造和电子信息产业等,要努力为这些新增长点的发育服务。二是在产业振兴过程中,要大力发现和扶植产业内新的增长点,如高技术高附加值船舶、发展海洋工程装备和通信设备、信息服务、信息技术应用等。三是大力培育诸如服务外包、文化创意等前景良好的产业,为我国经济增长提供更多的支撑点。

(四)产业振兴规划与企业的关系

产业振兴离不开企业,特别是离不开核心企业。一是企业要成为产业振兴的主体。在落实振兴规划的过程中,具体的目标和实现目标的路径,要尊重企业的自主选择权。二是要完善公司治理结构,加强企业管理。面对危机,逆势而上,强化和创新企业管理,将原有粗放的管理和生产提升到集约化轨道,大力推进管理的现代化,是我国企业积极应对危机的正确选择。

三、几个值得进一步研究的问题

(一)要加强产业经济的研究

一要加强研究机构和有关部门、行业协会的合作,深入产业振兴的实际,深化研究选题;二要稳定现有的研究机构和人员,建议工业主管部门重组或整合专门的产业研究机构;三是增加课题及其经费的投入。

(二)发挥行业协会的作用

在产业振兴的过程中,要积极发挥行业协会的作用。应尽快调整全国性行业协会“挂靠”在以管理央企为主要职责的国务院国资委名下的状况。二是在国家行政运行中,要为中介组织履职留出必要的空间。三是加强行业协会自身能力建设,要加强行业统计、行业技术标准的修改和制定等基础性的工作,加强产业发展规划的研究,为企业和政府的决策服务。

(三)要结合国情和世界经济走势,研究我国未来产业发展的总体战略

在产业振兴过程中,还有一个问题值得认真思考和研究:我国的工业化已进入中期,工业生产体系和布局基本完成,同时,我国是一个人口大国,“二元结构”的特征明显,城乡和地区的发展差异巨大,国内的人均资源相对不足,难以进一步有力地支撑工业化进程。特别是在新经济泡沫破裂后,全球技术进步趋向尚未明确和技术创新动力明显不足的条件下,未来引领我国国民经济发展的主导和优势产业是什么?是否依然是满足“10万元级”消费需求的住房、小汽车+装备制造业?如何正确处理“充分就业”和产业高度化及其所带来的资本对劳动力替代?如何协调城乡关系,逐步缓解“二元结构”所引致的各种矛盾?这些相互关联的问题都值得认真思考。

从全球经济发展的格局看,我国的经济结构确实存在产能过剩、内需不足、外贸依存度高、资源消耗大、产品技术含量低、产业结构处于国际分工低端等弊端。长期以来,从较早的提高国民经济集约化水平的提出起,转变经济发展方式一直是我国经济战略中的一项根本任务。因此,尽管产业振兴规划在总体定位上说是为了应对国际金融危机而制定的中短期规划,在贯彻和落实的过程中,还有个把握和顺应经济发展方式转变,化解上述弊端的战略任务。我国的工业化走了一条不同于西方先进国家的道路,这些问题的答案也应在有中国特色的新型工业化模式中去寻找。

(作者单位:中国社科院办公厅)