预防腐败：财产申报与强制性盲目信托制度相结合

摘 要：政府公职人员以权谋私、贪污腐败是长期以来难以彻底解决的世界性难题。美国主要通过《政府行为准则法》建立了政府公职人员财产申报与盲目信托相结合的制度，预防公职人员的腐败；我国台湾地区也仿效推行官员强制信托制度，二者各有利弊。在我国设立财产申报与强制性盲目信托相结合的反腐败预防性法律机制完全可行，因为无论从物权法、侵权法还是信托法的角度来看，盲目信托在我国的推行都没有法律障碍。推行盲目信托制度作为一种事先预防机制，虽然一开始可能会增加部分监管成本，但是将其制度化之后，总体成本应该比事后监管要低。具体可由政府成立专门的机构制定细则，明确需要设立盲目信托的公职人员范围，确定受托人资质，由其对公职人员的财产进行投资和管理，并通过加强监管来弥补美国盲目信托制度中出现的漏洞。

关键词：公职人员；财产申报；盲目信托

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）02-0066-12

公职人员以权谋私、贪污腐败是每个国家和地区的共同问题，也是长期以来难以彻底解决的世界性难题。一方面，公职人员可能因其职务之便而收取贿赂金等非法利益；另一方面，公职人员在经营其合法所得时，也会因职务之便而牟利。公职人员在行使职权时不可避免会遭遇其公权力与个人利益之间的冲突。以美国为例，在建国之初，美国第一任财政部长汉密尔顿（Hamilton）曾在国会力促由国家购买独立战争的债务。在国会批准之前，了解该内幕消息的某些公职人员已经开始谈判购买那些当时已经一文不值的债券，转而在国会批准汉密尔顿的提议之后获利。据传汉密尔顿的副手、康乃狄克州议员瓦兹沃斯（Jeremiah Wadsworth）就从中获得1800万美元的利润，而参议员莫里斯（Robert Morris）甚至获得2000万美元的利润。①又如，美国众议院发言人哈斯特（Dennis Hastert）于2005年购买了一块土地，其后，他提交了一份专款专用的提案，要求在那块土地附近建造一条高速公路。数月后，该提案被批准，而哈斯特出售那块土地获得200万美元的利润。①美國学者已经意识到，政府公职人员的内幕交易与腐败自美国建国之初就已显现，刚刚被委以领导重任的代表们几乎立即开始滥用他们的公职权力，以谋取个人经济利益。

每个政府都为解决上述公职人员的贪腐问题而制定或正在考虑制定相关法律制度，竭力想把自己的政府打造成一个清廉高效的机构。仍以美国为例，预防公职人员贪污腐败的主要措施包括美国联邦《政府行为准则法（Ethics in Government Act）》、《制止国会议员内幕交易法（Stop Trading on Congressional Knowledge Act）》及其他规定了刑事和民事责任的相关法律。其中《制止国会议员内幕交易法》于2006年第一次提交众议院审议，最终于2012年4月4日经奥巴马总统签署正式生效。②而《政府行为准则法》由美国第九十五届国会于1978年制定，其中详细规定了立法人员、行政人员与司法人员的行为准则，针对这三类公职人员制定了严格的财产申报与盲目信托（blind trust）相结合的制度，并为此在人事管理办公室（Office of Personnel Management）下专门设立了联邦政府行为准则办公室（Office of Government Ethics），负责监控各政府部门工作人员的利益冲突事件，其负责人须经参议院同意后由总统任命。③

无独有偶，我国台湾地区也曾在2006年要求其行政院各部会首长、次长及其配偶、未成年子女必须通过“强制信托”来管理其资产，以杜绝利用职权非法交易牟利。[1]

本文主要通过具体分析美国的财产申报与盲目信托相结合的规定，兼析台湾地区的强制信托制度，试图寻找一个高效的反腐败预防性法律机制，探讨信托制度在我国反腐败工作中是否可行，以期为我国建设清廉政府抛砖引玉。

一、强制信托与盲目信托之辨析

如前所述，美国采取财产申报与盲目信托相结合的制度促进公职人员的廉洁，而台湾地区则采取强制信托制度，预防官员腐败。本文首先简要分析这两种制度有何不同、孰优孰劣。

（一）概念区别

信托产生于英美国家，本来是财产所有人为追求便利或规避某些法律上的约束，而自愿设立的一种由他人为己管理财产的工具。财产所有人作为委托人，依据信托法，将其财产信托给受托人，由后者管理受益人的财产，其中受益人既可以包括第三人，也可以包括受托人本人。将这种普遍用于民事财产管理的信托用于预防公职人员贪污腐败，是英美国家对信托制度的创新性运用。其中台湾地区采纳的“强制信托”与美国的“盲目信托”都出于类似的目的，但二者是基于不同标准对信托进行分类。

其中“盲目信托”是从信托的具体特征入手对其进行描述，即一旦设立了盲目信托，信托财产的原始所有人（即委托人）必须放弃对信托财产的所有支配权，而信托受托人则拥有充分的自由裁量权来管理和处分信托财产。盲目信托的受托人必须是独立于委托人影响之外的金融机构或其他法律允许的机构，委托人不能对其持有股份或可能对其有任何实质性的影响。盲目信托的委托人必须与受托人签订合同，在合同中承诺不得控制或影响受托人对信托的营运管理，不得要求受托人提供账目报告，不得任意取消受托人的决策或变更受益人等。换言之，委托人对信托财产的投资与管理等一切事务均无权过问，而受托人也不得将信托的日常管理细节向前者透露。委托人和受益人对信托财产的投资情况没有任何知情权，也无权干预。①因此，从委托人的角度看，这种信托是一种“盲目信托”，其他信托则可相应称为“可视信托（sighted trust）”②。而“强制信托”是从设立信托是否基于委托人的自愿选择这一角度对信托进行描述。从字面上看，强制信托就是依法强制设立的信托，而并非委托人自愿选择设立的。至于强制设立的信托具体特征，也要符合其他信托的分类。换句话说，强制信托可以是盲目信托，也可以是普通的“可视信托”；而盲目信托在法律要求必须设立时，是强制性的盲目信托，否则也可以是自愿设立的盲目信托，所以二者互相交叉，并不排除对方。