加强党的领导能力建设推进国家治理体系和治理能力现代化

[摘 要]党的领导是国家治理体系的核心，加强党的领导能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。中国的近现代史也表明，中国共产党始终在中国的新民主主义革命、社会主义革命和建设中起领导作用，是当之无愧的领导党。但是，领导党并不是只是说说，或单凭权力强行规定就能做到的。加强党的领导能力建设，首先是坚决贯彻落实习近平同志的重要讲话精神，把强化马克思主义经典著作的学习，作为加强党的领导能力建设，保证党的领导地位的首要的与核心的任务。其次是要强化党内民主建设，真正贯彻落实好党的群众路线教育活动，真正地教育好党员干部，形成合力，提升党的领导能力。最后要强化组织纪律，把违反政治纪律和财经纪律，不能领导群众反而被群众排斥的党员干部清除出党。我们必须在制度设计上，通过顶层设计，坚持以党的领导为核心，调整好国家治理体系，为国家治理能力现代化的发展提供保障。

[关键词]党的领导；领导党；国家治理体系；国家治理能力

[中图分类号] D630

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）11-0011-07

[收稿日期]2015-07-24

[基金项目]中国社会科学院2015年创新工程项目“当代中国特色社会主义与市场经济研究”。

[作者简介]余斌（1969-），男，中国社会科学院经济社会发展研究中心副主任、马克思主义研究院原理部主任、研究员、博士生导师，主要从事马克思主义整体性研究。

习近平指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]由此可见，党的领导是国家治理体系的核心，加强党的领导能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。

一、中国共产党不仅是执政党，更是领导党

列宁指出，“只有无产阶级才能推翻资产阶级的统治，因为无产阶级是一个特殊阶级，它的生存的经济条件为它推翻资产阶级的统治作了准备，使它有可能、有力量达到这个目的。资产阶级在分离和分散农民及一切小资产阶级阶层的同时，却使无产阶级团结、联合和组织起来。只有无产阶级，由于它在大生产中的经济作用，才能成为一切被剥削劳动群众的领袖，这些被剥削劳动群众受资产阶级的剥削、压迫和摧残比起无产阶级来往往有过之而无不及，可是他们不能为自己的解放独立地进行斗争。”[2]（P23-24）而在无产阶级的组织上，马克思和恩格斯在《共产党宣言》中曾指出，“无产者组织成为阶级，从而组织成为政党这件事，不断地由于工人的自相竞争而受到破坏。但是，这种组织总是重新产生，并且一次比一次更强大、更坚固、更有力。”[3]（P40-41）在这里，我们看到，一盘散沙的无产者组织成为无产阶级的标志，就是无产阶级政党的形成，而无产阶级“成为一切被剥削劳动群众的领袖”，就意味着无产阶级政党在一切被剥削劳动群众即人民群众中的领导地位。

中国共产党的领导地位即其作为领导党，并不是从其夺得全国政权或大部分地区政权开始的，而是从她诞生后，即在革命时期就开始的，这是无产阶级的领袖地位赋予她的。五四运动中，中国工人阶级开始作为阶级，登上历史的舞台，随着中国无产阶级的形成，其政党也就开始形成和出现。而中国共产党出现后，就帮助中国国民党实行了改组，中国共产党员以个人身份加入国民党，并在国民党外保持共产党的独立存在，这其实就是中国共产党领导作用及其成为领导党的一次体现，此后，组织农民运动、支持北伐，更是充分发挥了中国共产党在新民主主义运动中的领导作用。但是，由于陈独秀等人对国民党上层采取绥靖政策，害怕分裂，不敢斗争，开始丧失革命运动的领导权，使得国民党上层得以从容地背叛革命，中国共产党遭受了巨大的损失，中国的新民主主义革命也遭受巨大的挫折，中国陷入军阀混战和军阀割据的时代。随着日本侵略军大规模入侵中国，中国共产党领导的中华苏维埃共和国临时中央政府于1932年4月发布《对日战争宣言》，正式宣布对日战争，领导红军和被压迫民众，以民族革命战争，驱逐日本帝国主义出中国，争得民族解放与独立。而国民党领导下的国民政府直到九一八事变发生10年之后的1941年12月9日，才正式对日宣战。1935年中国共产党发表《八一宣言》提出建立最广泛的抗日民族统一战线的方针，努力争取与国民党最高当局和地方实力派联合抗日[4]，并有理有利有节地打退国民党顽固派对统一战线的破坏，反对国民党对日妥协和投降，提出“持久战”的抗击日本入侵的重大战略，提升全国人民抗战胜利的信心，在最艰难的敌占区开展游击战争，组织中国民众进行抗日救亡，虽然国民党当时是中国的执政党，但是中国共产党在抗战中的实际的领袖地位是不容质疑的。抗战胜利后，中国共产党的领导人以身涉险前往重庆出席国共和谈，当时国民党根本没想到中共领导人敢来，没有预备任何和谈方案，又是中国共产党率先提出方案，有理有利有节地进行妥协，最终达成和平协议。虽然国民党占有优势，但中共仍然是和谈的领导者，其他党派更是沦为两党的陪衬。此后，国民党撕毁和平协议发起内战，中国共产党又领导了反内战的斗争，直至夺取全国政权，成为中国的执政党，并成为新中国的领导党。

新中国成立后，中国共产党领导全国人民从新民主主义革命转向社会主义革命和建设。近些年来，有人提出，中国共产党要从革命党转型为执政党，还有人提出了党大还是法大的伪命题，这都是妄图消除中国共产党的领导党地位，进而削弱中国共产党的执政基础，实行和平演变。事实上，新中国的宪法及整个法律体系，都是中国共产党领导中国人民制定的，宪法和法律的修改，也是党领导人民做出的。如今强调依法治国，也是依照这样制定和修订出来的法律来治国，是不可能也不能脱离党的领导的。任何资产阶级的执政党，都不可能同时领导行政机关、立法机关、司法机关、工会、群众团体，甚至参政党派，只有经历过革命的无产阶级的执政党才能做到，因为这样的执政党必然同时是领导党，而中国共产党正是这样的政党。2015年1月16日中共中央政治局常务委员会全天召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作。会议指出，中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是做好党和国家各项工作的根本保证。[5]

列宁指出：“社会民主党通过对俄国的经济现实进行分析，得出了无产阶级在我国革命中起领导作用、掌握领导权的结论，这样的说法在当时似乎是理论家死啃书本的结果。革命证实了我们的理论，因为它是唯一真正革命的理论。无产阶级实际上始终在领导革命。”[6]（P111）中国的近现代史也表明，中国共产党始终在中国的新民主主义革命、社会主义革命和建设中起领导作用，是当之无愧的领导党。

二、加强党的领导能力建设，履行好领导党的职责

列宁曾经指出，“只是自称为‘先锋队’，自称为先进部队是不够的，还要做得使其余一切部队都能看到并且不能不承认我们是走在前面。所以，我们要问问读者：难道其余各‘部队’的人都是些傻瓜，竟会单凭我们说是‘先锋队’就相信我们吗？”[7]（P80）中国共产党的党章中也写着，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”。这里同样存在的问题是，我们不能仅仅自居是“先锋队”，而必须走在所有人的前面，也不能仅仅因为有了执政地位，就可以自居是“领导核心”。邓小平于1941年4月在《党与抗日民主政权》一文中批评一些同志“不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。‘一二九’北平学生运动时，宋哲元用了自己的权力——军队、监狱、警察、大刀、水龙去对付革命的学生，试问我们能说当时的优势是在宋哲元手上吗？这当然是说不通的”[8]（P10）。而要得到群众的拥护，使群众真心实意地拥护中国共产党的领导，就必须加强党的领导能力建设，履行好领导党的职责。领导党并不是只是说说，或单凭权力强行规定就能做到的。

邓小平还批评那些同志“尚简单避复杂，主要是他们自己不相信自己的主张正确，怕见人，怕通不过，以为一切问题只要党员占多数，一举手万事皆迎刃而解”[8]（P11）。显然，那些人之所以不相信自己的主张正确，就在于他们的马克思主义理论水平不高，本领不够。数十年后，习近平指出，我们仍然面临着延安时期的那种“本领恐慌”状态，为此，他要求，“全党同志特别是各级领导干部，都要有本领不够的危机感，都要努力增强本领，都要一刻不停地增强本领”，而“本领不是天生的，是要通过学习和实践来获得的”。就学习而言，“首先要认真学习马克思主义理论，这是我们做好一切工作的看家本领，也是领导干部必须普遍掌握的工作制胜的看家本领”[9]。他还进一步指出，“党的各级领导干部特别是高级干部，要原原本本学习和研读经典著作，努力把马克思主义哲学作为自己的看家本领。”[10]

列宁指出：“马克思主义教育工人的党，也就是教育无产阶级的先锋队，使它能够夺取政权并引导全体人民走向社会主义，指导并组织新制度，成为所有被剥削劳动者在不要资产阶级并反对资产阶级而建设自己社会生活的事业中的导师、领导者和领袖。”[2]（P24）因此，加强党的领导能力建设，首先是坚决贯彻落实习近平同志的重要讲话，把强化马克思主义经典著作的学习，作为加强党的领导能力建设，保证党的领导地位的首要的和核心的任务。这不仅是对每个党员干部的要求，也是对各级党委，特别是各个党支部的要求。习近平指出：“毛泽东同志曾经提出，‘如果我们党有一百个至二百个系统地而不是零碎地、实际地而不是空洞地学会了马克思列宁主义的同志，就会大大提高我们党的战斗力量。’这个任务，今天依然很现实地摆在我们党面前。”[9]如果说，我们党建党90多年来，还没有100至200个系统地学会了马克思列宁主义的同志，那只能说明我们以往对马克思主义经典著作学习的要求，远远没有落到实处，为此，必须采取硬性的规定措施来加以强调，例如，硬性规定每个党员干部，每周必须至少有组织地学习半天即三个小时，撰写读书笔记和读书活动记录，以接受监督和检查，完不成任务的，要按违反“反四风”的规定处理，要强调活到老学到老，直到把马克思主义经典著作全部读完为止。

加强党的领导能力建设，其次是要强化党内民主建设。邓小平在1941年谈到党内外的关系时曾经指出：“关起门来决定复杂的政策问题，必然发生错误。”[8]（P11-12）随着中国共产党成为数千万党员组成的超级大党，远远超出了当年解放区的总人口数，党内民主政治的重要性日益凸显出来。列宁曾经提到：“一个人，不管他多么愿意，象俄国这样一个大国，他是管理不了的。管理俄国的不是沙皇，——所谓一人专制，只不过是一种说法罢了！——管理俄国的是一小撮最富有最显贵的官吏。沙皇能够知道的，只是这一小撮人愿意告诉他的事情。……沙皇对全体俄国人民的了解，仅仅限于这些显赫贵族、富裕地主和少数可以出入沙皇宫廷的最富有的商人所了解的情况。”[11]（P115）早些年，我们党的中央委员可以有王进喜这样的基层工人和普通党员，如今的领导干部，特别是远远高出普通党员的高级干部，尽管他们可以通过调研和考察来了解一些基层情况，但这种了解，相对于广大普通党员对基层的了解还是有很大欠缺的。因此，如果党内民主建设不足，就容易导致党中央脱离广大基层党员，进而脱离人民群众，无法正确地细心地去考虑问题决定问题，失掉对于新事物的知觉和高度的警惕性。对此，应当加强全国党员代表大会的作用，让更多的基层党员成为全国党代表，并通过组织安排分批有序地列席党中央的一切会议，在不拥有表决权的情况下，拥有发言权。与此同时，要在党的机关报上辟出一定的篇幅让党代表和选举出来的党的各级干部以实名的方式发表和交换意见，从而把整个政治舞台都公开摆在大家面前，就像戏剧舞台摆在观众面前一样，于是一个人支持什么和反对什么，甚至他的个人经历，包括他的家人的活动，大家都可以从报纸上看得出来。这样，全体党员自然都能胸中有数地决定是否选举或支持这个活动家来担任党的某种职务。列宁指出：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”[7]（P132）

列宁还谈到：“应当经常看到自己的这个或那个‘领导人’的每次‘失败’，哪怕是局部的‘失败’。没有一个政治活动家不是经历过这样或那样的失败的，因此如果我们要认真地谈论怎样影响群众，怎样赢得群众的‘善良愿望’，我们就应当尽力使这些失败不要隐藏在小组和小小组的陈腐气氛中，而要拿出来让大家评论。这乍看起来可能是令人难为情的，有时对个别领导人来说好象是一种‘难堪的事情’，但是这种认为难为情的错觉我们必须克服，这是我们对党，对工人阶级应尽的责任。这样，也只有这样，我们才能使全体（而不是由哪个小组或小小组偶然挑选出来的）有影响的党的工作人员有机会了解自己的领袖，并且把每个领袖放在适当的位置上。只有开诚布公才能纠正一切莽撞的、片面的、反复无常的偏向，只有这样才能把‘小小组’之间有时荒谬可笑的‘争执’变成有益的和必要的党内自我教育的材料。……只有通过许多这样的公开讨论，才能使我们的领导者形成一个真正合唱得很好的集体。”[12]（P89）也只有这样，我们才能真正贯彻落实好党的群众路线教育活动，才能通过党员和群众的监督和认可来真正地教育好党员干部，形成合力，提升党的领导能力。

加强党的领导能力建设，还要强化组织纪律，把违反政治纪律和财经纪律，不能领导群众反而被群众排斥的党员干部清除出党。习近平指出：“各级党组织要把严守纪律、严明规矩放到重要位置来抓，努力在全党营造守纪律、讲规矩的氛围。……各级党委要加强监督检查，对不守纪律的行为要严肃处理。”[13]在列宁看来，要使无产阶级能引导农民和一切小资产阶级阶层前进，除了必须有无产阶级专政，必须有一个阶级的政权，还必须有这个阶级的组织性和纪律性的力量[14]（P376）。如果不能把那些不是从思想上团结无产阶级，提高无产阶级，反而降低、腐蚀、削弱无产阶级的人清除出党，党的先进性和领导地位就会受到严重的动摇。如果不能把那些将非马克思主义甚至反马克思主义的观点看得高于马克思主义的观点的人清除出党，使小资产阶级的涣散性泛滥，就会使无产阶级的组织性和纪律性的力量遭到破坏，也就谈不上党的领导。

三、以中国共产党的领导为核心，推进国家治理体系和治理能力现代化

列宁指出，“无产阶级需要国家政权，中央集权的强力组织，暴力组织，既是为了镇压剥削者的反抗，也是为了领导广大民众即农民、小资产阶级和半无产阶级来‘调整’社会主义经济。”[2]（P24）他还指出，“我们是引导群众走向社会主义的党，而决不是每逢群众情绪转变或情绪低落的时候就跟着瞎跑的党。各国的社会民主党常常遇到这样的情况，群众抱冷漠态度，或者陷于某种错误，热衷于某种时髦思想（沙文主义、反犹太主义、无政府主义、布朗热主义等等），但是坚定的革命社会民主党人从来也不受任何群众情绪转变的影响。”[15]（P274）

如今有人鼓吹人民主权原则，并以此强调所谓的宪政，其实就是要让农民、小资产阶级和半无产阶级来牵着无产阶级政党的鼻子走，让无产阶级政党每逢群众情绪转变或情绪低落的时候就跟着瞎跑，从领导党降格为群众的尾巴党，进而在轮流执政的宪政下丧失已经夺得的执政党地位。这是社会主义国家的国家治理体系之灾，而不是福。事实上，关于人民主权，马克思曾经指出：“当国家宣布出身、等级、文化程度、职业为非政治的差别，当它不考虑这些差别而宣告人民的每一成员都是人民主权的平等享有者……的时候，国家是以自己的方式废除了出身、等级、文化程度、职业的差别。尽管如此，国家还是让私有财产、文化程度、职业以它们固有的方式，即作为私有财产、作为文化程度、作为职业来发挥作用并表现出他们的特殊本质。国家根本没有废除这些实际差别。”[16]（P29-30）这也就是说，所谓人民主权其实就是让资产阶级在国家政治生活中充分发挥其资本优势，从而就是资产阶级民主。只有在事实上从而彻底地废除了私有财产、文化程度、职业方面的差别，也就是只有消灭了阶级差别，至少是不再存在资本家和工人的区分，人民主权对于无产阶级和人民群众才是有实际意义的。

当然，我们以中国共产党的领导为核心，推进国家治理体系和治理能力现代化，决不是邓小平曾经批评过的“以党治国”，而是在党的领导下依宪治国和依法治国，决“不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”[8]（P12），更不能发展成为“党员或高级干部高于一切”，但同时也决不是像某位政府官员在某个国际会议期间所声称的政治体制改革的要点之一是摆脱党对政府的干扰，相反地，我们要以党内民主引领国家民主，在党的领导下充分发挥人民代表大会的作用，尤其是对政府的监督作用。例如，当前国有企业改革始终是政府部门的工作重心，以至于不仅政府对自身的行政事务和公共服务的绩效关注不够，造成行政效率不高，公共服务不足，而且国有资产大量流失。政企不分的后果，政企皆失。但是，依据中华人民共和国宪法，国有经济是全民所有制经济，而不是政府所有制经济，更适合由全民的代表即人民代表大会来管理，以便彻底做到政企分开，使以公有制为主体的市场能够在资源配置上发挥决定性作用。这就要求我们必须在制度设计上，通过顶层设计，坚持以党的领导为核心，调整好国家治理体系，为国家治理能力现代化的发展提供保障。

列宁指出，“‘国家即组织成为统治阶级的无产阶级’，——马克思的这个理论同他关于无产阶级在历史上的革命作用的全部学说，有不可分割的联系。这种作用的最高表现就是无产阶级实行专政，无产阶级实行政治统治。”[2]（P24-25）显然，社会主义国家的国家治理体系和国家治理能力现代化必须体现无产阶级的政治统治。

总的来说，一方面要继续加强党对政府的直接领导；另一方面，党要领导人民通过人民代表大会来监督和制约政府，以体现无产阶级的政治统治。从国家治理体系的调整来看，一是要确权或称明晰权力，将不该属于政府的权力收回；二是对政府加强监督和制约，以提升国家治理能力。为此，第一是国资委必须划归人大管理，政府无权单独决定出售国有资产，包括出售国有土地和矿产资源的使用权。第二是中国人民银行要划归全国人大监控。对于最为重要的国民经济命脉，人民币的发行和外汇储备以及物资储备，要直接受到党和人民的监控。第三是除了国务院继续向人民代表大会提交工作报告外，国务院各部委都要向全国人大提交自己的工作报告，直接接受人民代表的监督，避免总体合格的国务院工作报告掩盖了个别不合格的部委的工作。对于那些工作报告不能让人民代表满意的部委领导，人大即可以直接罢免或撤换。第四是国家信访局划归全国人大管理，以利于根据人民群众的信访意见加强对于政府的监督和制约。第五是国家审计署归全国人大管理，政府部门内部只设自审自查局用于内部管理。归全国人大管理的审计署有对违规政府部门的领导人进行直接处置的权力。第六是国家监察部归全国人大管理，以便强化对于政府官员的监察。

若能如此，理顺了的国家治理体系，必然能够带来国家治理能力现代化的提升，这样一来，就会从此功过分明，谁也不能推诿责任，谁也不能任性胡来。

列宁还曾经设想，“把工作日减至8—6—4小时；——把人人参加生产劳动同人人参加‘国家’管理结合起来”[2]（P184）。为此，必须严格落实劳动法对于正常工作时间的规定，大力限制各种加班，把用于加班的时间用于组织人民群众学习马克思主义和讨论国家事务，通过全体民众的觉悟和能力的提升，来促进国家治理能力的现代化。

《共产党宣言》指出：“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去了政治性质。”[3]（P53）这一点无疑是中国特色社会主义的发展方向，也是国家治理体系的发展方向。

参考文献：

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[10]习近平：推动全党学习和掌握历史唯物主义更好认识规律更加能动地推进工作[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1205/c64094-23748665.html，2014-01-29.

[11]列宁全集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1986.

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[13]习近平：深化改革巩固成果积极拓展不断把反腐败斗争引向深入[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-01/13/c_1113982249.htm，2015-07-18.

[14]列宁全集（第36卷）[M].北京：人民出版社，1985.

[15]列宁全集（第17卷）[M].北京：人民出版社，1988.

[16]马克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.

责任编辑 刘云华