科技计划管理改革政策落地问题探讨

摘要：党的十八大以来，科技改革成为了全面改革的排头兵，一系列的政策在全国铺开实施，科研人员也深切感受到了改革红利。本文通过走访、座谈交流等形式深入到四川本省承担中央财政科技计划项目的高校、院所、企业进行实地调研，系统梳理了改革取得的成效，政策落地落实存在的问题，并提出了建立央地项目信息共享机制、跨区域特色项目布局适当向地方单位倾斜、取消中央财政科技计划经费地方政府配套等对策措施。

关键词：科技计划管理；改革；政策落地；对策

中图分类号：G3 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.02.015

0 引言及文献综述

2014年起，国务院先后印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号，以下简称11号文）、《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号，以下简称64号文）、《深化科技体制改革实施方案》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，以及配套文件，对中央财政科技计划和科研项目资金管理改革做出全面部署，从科技体制、科技计划管理、科技成果转化和创新创业等方面激发了创新活力。政府不再直接管理科技计划项目转交专业机构具体管理执行，整合科技计划并重新构建了国家科技计划体系[1]。新的计划格局聚焦国家目标，旨在实现科技与经济的密切结合，优化基础设施布局，全面提高科研实验装备使用效益，促使科技创新资源和潜力充分释放；利于创新人才培养和科教融合，实现高层次创新人才新突破；科技创新环境得到优化，全面提高中央财政科技经费使用效益[2]。新五类科技计划从源头上破解了目前科技体制中存在的大部分问题，对科研单位、科研人员、科技管理人员以及科技活动方式都产生了深远影响[3]。根据64号文件的要求，针对各项重点改革任务，国家先后出台了近20项改革配套政策。64号文明确，经过3年过渡期，2017年将全面按照新的科技计划体系和管理机制运行。

从国家科技计划管理改革的启动至今，国内学者有的从时间进程回顾国家科技计划管理改革、科技体制改革等的演变历程，总结历史规律。如赵捷（2009）[4]总结我国科技计划体系与管理改革历程发现，我国科技计划改革呈现四大基本特征：重视企业技术创新、重视公益性研究、强调市场竞争机制、管理规范化与制度化。有的学者洋为中用，引入借鉴发达国家的先进经验。如江笑颜[5]（2013）梳理了美国、欧盟和日本科技计划管理的特色做法，建议将评估模式、审计管理以及科技预测等引入我国科技计划管理工作中；程如烟[6]（2015）通过对部分发达国家（地区）科技计划的组织管理与改革新动向的分析，总结了他们在组织管理上的五个特点和科技计划改革上的三个趋势。裴瑞敏等[7]（2015）着重分析了美国、日本及欧盟一些国家的科技计划项目管理专业机构进的类型及特点，以及各国科技计划专业管理机构的布局特点，为我国科技计划项目管理提供借鉴。还有学者落脚区域，探索省域内的科技计划管理改革之路。如林映华[8]（2016）、陈宇山等[9]（2016）、谈力等[10]（2016）分别研究了广东省的科研机构科技计划项目管理现状问题及对策、科技计划信用管理框架体系构建，并对广东省科技计划项目实施动态监测进行了探索。

对于改革中还存在的一些问题，林映华[11]（2016）提出了落实科技后补助政策的建议；郭铁成[12]（2015）认为公私合作创新是科技计划体制改革的重要方向；王珊珊等[13]（2017）则认为科技计划应当在引导、建立、应用和推广产业技术标准上发力，提出了一种基于产业技术标准导向的科技计划管理思路；鉴于国家重点研发计划尚未正式改革完成，侯婉莹[14]等（2017）提出，重点研发计划应进一步统筹部署区域科技任务、组织“大兵团”联合攻关、进行产学研协同转化、激发战略科技力量优势、推进专业化队伍建设。

四川把全面创新改革作为引领“十三五”发展的“一号工程”，大力实施创新驱动发展战略，围绕全面创新改革试验区、自主创新示范区、创新型省份等的建设，各项政策落实就变得极其重要。为深入了解四川贯彻中央财政科技计划管理改革的情况及在川中央院所、高校、企业执行中央财政科技计划改革的情况，研究小组在四川省科学技术厅、四川省财政厅的组织安排下，参加多次四川省科技计划改革工作推进会、现场协调会集中了解情况，并有针对性地进行了实地调研和随机访谈。通过对近50份会议资料的标注整理，以及对访谈记录的整理分析，本文归纳了四川执行中央财政科技计划管理改革的主要做法，总结了改革中取得的成效，发现了一些存在的问题，最后向相关职能部门提出了政策建议。

1 主要做法

1.1 宣传培训，确保中央政策广泛知晓

中办发〔2016〕50号文件印发后，四川对承担中央财政科技计划项目的单位进行了集中培训，就此次改革背景、经费管理（预算编制、预算调剂、间接费用和绩效支出比例设置、结转结余资金留用处理方式、劳务费开支范围）、项目管理等进行集中宣传解读。各单位也通过短信、微信、网站以及集中开会等多种方式進行宣讲培训，让科研人员充分了解改革，知晓政策。

1.2 调整设置，组建科研管理机构

根据科技创新体系建设需要，各单位针对不同实际情况推进科研机构调整，以适应新的科研管理体制。例如，中国工程物理研究院建立了战略科技中心、院级重点实验室与学科建设创新团队等跨行政架构的非法人科研实体；康弘药业成立了国家企业技术中心科技研发管理室，专门负责统一申报和管理科技项目，设置专门的项目助理，定期管理项目经费、执行、检查、变更、终止、验收等工作。

1.3 完善管理，制定配套实施细则

各单位根据中央改革要求，在差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、绩效支出、结转结余等方面制定出台了实施细则。例如，四川大学出台了《四川大学科研经费管理办法》《四川大学科研项目结余经费使用管理暂行规定》等近10个办法，全面系统地回应和落实了中央政策，进一步规范和明确了管理责任和管理模式；电子科技大学在制定实施细则的同时，开通科研财务管理系统，打通科研管理与财务管理通道，保证科研数据与财务数据及时准确对接。

1.4 强化监管，督查资金合规使用

根据中办发〔2016〕50号文件要求，四川在精简检查评审基础上，采取“专项检查+常规检查”方式，加强对科研项目承担单位监督管理，深入单位开展专项督查调研，推动单位细化会议费、差旅费等内部管理办法。同时，督促单位完善具体实施流程和细则，特别是在科研经费容易出问题的外拨经费、测试化验加工费等方面，要求单位通过严格审批程序、加强财务信息化建设、开展公告公示等举措，杜绝套取科研经费的情况发生。各单位也加强了内部管理，例如，中航工业成都飞机设计研究所为改进科研生产仪器设备采购管理工作，成立物资采购供应部，负责全所科研生产物质的集中采购管理，严格落实设备采购监督管理制度，做到采购的公开、透明、可追溯。

1.5 强化自身，做好本省计划改革

1.5.1系统制定改革方案

有了改革的方向和依据，四川进一步完善了省级科技计划项目管理。川办函〔2015〕145号、川委办〔2017〕2号、川府发〔2017〕5号等一系列改革文件，从体系构建、机制完善、流程优化、制度建设等方面铺开了四川的科技计划管理改革。通过整合现有省级科技计划，完善科研项目分类评价及资助机制，改进省级财政科研项目资金管理，建立职责规范、公开透明的项目管理决策机制和统一完备的科技管理信息系统，加强科技计划管理相关配套制度建设等措施，促进形成符合科技创新规律、充满活力的科技管理和运行机制[15]。

1.5.2狠抓“放管服”落实

在中央政策框架下，四川在个别领域继续试点探索，进一步下放权限、加强管理、优化服务。在放权方面，提出横向经费可用于项目成员的绩效支出，由主管部门专项据实核增计入当年单位绩效工资总额，不作为绩效工资总额基数；将软科学类和软件开发类项目间接费用适当提高比例。在规范管理上，组建战略咨询委员会参与指南编制；完善专家库，建立专家回避制度，规范评审程序；改进项目立项决策机制和遴选机制，全面实行痕迹管理；严格落实计划项目中期检查制度，加强到期项目验收和验收项目公示；强化监督和问责的具体举措，增加“强化对违规违纪的问责处罚”条款。在优化服务方面，细化项目资金预拨制度，明确项目承担单位提出预拨申请后，由主管部门汇总报财政部门审核后，统一实施预拨。

1.5.3积极推进成果转化

坚持科技创新与地方经济发展深度融合的原则，充分运用市场机制推进成果转化，鼓励高校、科研院所积极开展实践探索。西南交通大学开展职务科技成果权属混合所有制改革试点，通过对既有专利进行分割确权，对新专利进行共同申请，将职务科技成果由国家所有转变为国家、职务发明人共同所有。四川大学按“企业化管理、市场化运作”模式建立专业的技术转移机构和专业的技术转移服务人才队伍，建立了全新机制的科技成果转化机构产业技术研究院（总院），代表学校处置职务科技成果，统筹学校科技成果转移转化和外设研究院建设管理，构建对接市场需求、促进成果交易、提供投融资服务等科技成果转化的全链条服务体系。中航工业成都飞机设计研究所强化落实科技成果转化长期激励的法人责任，加大专利权、著作权、集成电路布图设计专有权等知识产权及科技成果转化形成的分红权等激励方案。这些探索试点都极大地激发了科研人员创新创造的积极性，提高了科技成果的转化效率。

2 改革取得的成效

2.1 一个制度议定大盘，聚焦重点

此次改革建立了科技计划管理部际联席会议制度，形成了围绕国家科技战略布局科技资源的统一决策机制，改变了过去由各个部门掌控科研资金、确定科研项目导致的科技计划碎片化、科研项目取向聚焦不够等问题，有利于聚焦国家重大战略科研任务配置科技资源，基本实现了科技计划“全国一盘棋”。调研中多家单位都谈到，新的计划实施以来，许多过去仅限于行业内部申报的项目，现在符合条件的单位都可以申报，科研人员有了更多参与机会。例如，某教育部直属高校改革前基本无缘除教育部以外的其他部委科研项目，现在这些部委项目纳入中央财政科技计划管理后，他们也能申请到了；某院所过去每年只能承担1～2项重大专项，改革后可以参与到重点研发计划，2016年参与了6项中央财政科技计划项目，覆盖了以前不能参加的领域。

2.2 一个体系统筹五类计划，遵从规律

通过改革，构建了全新的五大类计划。从基础研究和科学前沿探索，到国家重大战略产品和重大产业化目标，从战略性、基础性、前瞻性重大科学问题，到促进科技成果转移转化和资本化、产业化，从重大共性关键技术和产品、重大国际科技合作到人才团队和平台建设，新体系总体布局合理，功能定位清晰，遵从科研活动和科技创新规律，体现了围绕产业链部署创新链、围绕创新链完善资金链的思路，更加注重基础研究、应用开发、成果转化、产业发展的全链条设计，有利于主动服务经济结构调整和提质增效升级，有效地促进了科技与经济的深度融合[16]。几个单位都谈到，聚焦行业产业发展进行共性技术和关键技术攻关的重点研发计划，一个项目以前只能两、三个单位参加，现在数个单位可以“组团”申报项目，其中既有高校、院所等科研单位，也有注重产品与市场开发的企业，全链条创新设计、一体化组织实施，让科研活动从源头上就更加注重转化应用导向，充分体现了跨部门、跨行业、跨区域的协作创新，推动了科技创新体系建设。

2.3 一个平台申报管理，避免多头

改革前的科技计划体系管理部门众多，各管一块，各管一段，科研人员不得多头申报项目，每家申报项目的规定、方式和标准各不相同，造成大量重复劳动。改革后建立了公开统一的国家科技管理平台，申报指南公开发布，科研人员都在上面申报项目，他们普遍反映申报渠道变得顺畅、透明，不再为应付要求不一的申报规定、方式、时间而头痛不已。申报指南中的目标和任务要求也更加明确，有利于项目的顺利推动。一个指南方向不限定支持一个项目，赋予了科研人员更大的技术路线自主权。管理部门也在平臺上实现了全流程公开透明和痕迹管理，项目“可申诉、可查询、可追溯”。

2.4 一个意见松绑约束，激励创新

科技计划管理改革启幕后，中办发〔2016〕50号进一步完善中央财政科研项目资金管理，建立了科技资金管理机制。科研人员普遍反映，该文关于简化预算编制、下放预算调剂权限、提高间接费用比例、加大绩效激励力度、取消绩效支出比例限制、明确劳务费开支范围且不设比例限制、改进结转结余资金留用处理方式等规定，更加尊重科研活动实际，更加人性化，有利于将科研人员从复杂的预算编制中解放出来，提高科研人员创新创业的积极性和主动性。

3 存在的问题

3.1 个别专项未纳入计划统一管理

据一些项目单位反映，目前个别科研项目资金仍然由部委自行分配管理，游离于中央财政科技计划管理之外，项目单位仍然向部委申请，执行部委相关规定，接受部委检查监督，需在内部控制上按不同规定建立多套标准。从国家层面来看，不利于建立公开统一的国家科技管理体系。

3.2 法律法规和政策文件不够协调

国家制定出台涉及科技计划体制改革的相关法律法规和政策文件时由于所站角度不同，导致现行的各种文件间仍有一些不一致的情况。例如，《促进科技成果转化法》规定，科研单位可处置所持有的科技成果；而国有资产管理相关政策规定，所有科技成果均是国有资产，应按国有资产管理。这些相互冲突的规定造成项目单位在执行政策和接受检查时面临左右为难的情况。

3.3 个别税收政策没有体现激励导向

一些科研单位和科技人员反映现有的个别税收政策难以体现对科研单位和科研人员的激励。以高校为例，营改增后，高校作为一般纳税人，承担企事业委托的横向项目经费税率高达6.72%，而这一税费要求在开具发票（通常开发票时项目经费还未下达）时就缴纳，只能由项目负责人垫支相关经费；税务机关对科技人员从事科技成果转化所得的现金奖励，也依然按照“工作薪金”计税的个税政策，实行超额累进税率，最高达45%。

3.4 地方单位难以牵头区域特色项目

中央财政科技计划项目改革后，有利于科技资源向国家重大重点领域聚焦，也为众多单位参加项目创造了机会。但参加与牵头还有区别。一些单位反映，在农林渔牧、资源环境等具有区域特色、同时又事关长江中上游生态屏障保护全局的项目中，他们有科研基础，有人才储备，有资源条件，改革以前还能独立牵头申报项目，现在由于申报指南存在一定的指向性，造成获批项目基本由中央院所牵头，再组织地方院所参与，地方科研院所很难直接申报成功，导致区域优势特色学科有所弱化。

3.5 地方管理部门难以掌握中央财政科技计划项目情况

目前中央财政科技计划项目除了部分重点研发计划外，中央其他计划项目均由项目单位直接向中央申报，并不通过地方科技和财政部门。地方无法全面掌握省内单位参与中央财政科技计划（专项、基金等）项目的情况，申报了多少，哪些项目已立项，分布在什么领域，在全国处于什么水平，等等，导致地方难有更有效的手段和渠道协助中央推进改革，不利于地方发挥财政和科技主管部门的监管职能，不利于地方统筹安排科研经费。

3.6 一些项目需要地方财政配套

一些项目尤其是政产学研项目需要地方财政和企业共同配套，配套比例达到了1：1：1。为了增强企业技术创新升级的主动性，也由于企业是此类项目的最终受益者，企业配套资金无可厚非，但要地方财政也按1：1配套则存在一定困难，尤其是对人均财力较低的西部省份来说确实吃力，且与国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中的相关规定不符。地方为了争取到项目，即使在申报中承诺配套，也难以执行到位。

3.7 项目管理没有体现精细化

比如，项目结题审计缺乏行业专业专家参与，各家会计师事务所严格比照制度认定费用报销标准，不分行业一刀切，没有考虑行业特殊性。对一些重点研发项目成果鉴定没有考慮项目单位无法掌控的不能如期完成的因素，例如新药研发的每个环节都需要拿到医药部门审批意见才能实施下一步试验，但这个时间项目单位无法掌控，有时甚至要等几年，严重影响了结项进程以及新一轮的申报，这种短期内过于关注成果的结题导向，会导致科研人员倾向于研究风险小、时间短、见效快、容易出成果的短平快项目，不利于形成重大科技成果。有些项目预算评审财政资金被审减过半甚至三分之二以上，但项目的总任务和总投资仍然不变，导致单位自筹经费大幅度增加，项目单位左右为难，容易出现造假风险。

3.8 个别单位政策落实不到位

此类情况主要出现在高校和体制内院所。个别单位不愿行使已经下放的管理自主权，还是寄希望国家统一管理、出细则，减轻本单位的管理责任，政策激励效果未能充分发挥。个别单位对经费使用情况的监管力度还不够，以内部评估为主，缺乏外部评估，使用效益较低。个别单位对重点研发项目的全技术链改革畏首畏尾，作为牵头单位觉得管理困难，作为配合单位又觉得经费使用不自主，需要遵从不同牵头单位的管理细则，等等。

4 政策建议

改革没有套路，只能在不断的摸索中解决问题。针对调研中了解的情况，除了督促相关项目承担单位制定管理细则，落实改革措施外，本文提出以下政策建议供参考：

4.1 进一步优化整合中央财政科技计划

进一步梳理中央财政科技项目，对部分部委自设的财政科研项目进行重新审核评议。确实需要设立的，则统一纳入中央财政科技计划（专项、基金等）管理平台，全面按照优化整合后的五类科技计划（专项、基金等）运行，不再保留优化整合之前的科技计划（专项、基金等）经费渠道。同时尽快启动技术创新引导专项（基金）及基地和人才专项。

4.2 进一步完善政策法规

进一步梳理涉及事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革和科技成果转化激励机制，科研事业单位分类改革和收入分配制度改革，科研人员评价制度等方面的政策法规，修改完善相互之间存在冲突和矛盾的条款，创造鼓励潜心科研的政策环境。调整高校院所科研人员面向企业开展技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等横向活动的相关税收政策，对科研人员从事科技成果转化所获得的现金奖励参照稿酬所得税率执行，偶然所得税率减征30%，实际征税为14%，让科研人员更有获得感。

4.3 建立央地项目信息共享机制

除了涉及国家机密的科研项目外，在中央科技计划项目管理大平台中增设各省查询权限，可以查询本省地域内各单位中央财政科技计划项目申报、立项、结题等情况并可实现自动统计和数据提取，方便各省掌握相关信息，更好从省级层面统筹科研经费预算，与中央计划优势互补，防止重复支持。各省的科技计划管理平台也嵌入中央计划管理平台，向中央管理部门开放查询权限，实现信息互通共享。

4.4 跨区域特色项目布局适当向地方单位倾斜

中央科技计划项目布局在面向世界科技前沿、聚焦国家整体战略需求的同时，对那些地方具有优势同时又兼有跨区域影响力的领域，比如生态环保等，在项目政策上适当向地方高校、院所倾斜，增加其牵头承担项目的几率，以提高地方高校、院所的积极性和主动性。

4.5 取消中央财政科技计划经费地方政府配套

为推动四川这样的西部大省摆脱“后发劣势”，推进全面创新，支持地方加快发展，建议取消地方财政配套。可通过优化税收政策、政府采购等政策工具，引导全社会加大对原始创新的投入，激发市场配置科技资源的内生动力；促进科技和金融结合，推动符合科技创新特点的金融产品创新，多渠道筹集科技经费来源，扩大经费规模，为取消地方财政配套创造条件。

4.6 进一步完善项目管理

明确科研项目审计规范，建立申诉机制或对话渠道，可让地方科技主管部门或者行业专家参与到项目审计中，对确有需要调整预算的，经三方（事务所、科技主管部门、承担单位）中其中两方认可应给予调整。在成果评价上，建立动态调整机制，凡因政策调整、法规变动、审查批准等客观因素致使约定成果无法按时兑现的，允许延期结题。重点研发计划项目参考重大专项计划，规定在答辩通过后而不是申报阶段编制预算，避免出现立项时被大幅度削减财政资助资金但任务和总投资却仍然不变的问题。

参考文献：

[1]李庆涛， 王丽华， 牛芳. 改革国家科技计划管理的思考与建议[J]. 经济师， 2014（10）：9-12.

[2]杨东占. 从条块分割到统筹发展 重构国家科技计划体系[J]. 中国高校科技， 2014（11）：18-21.

[3]王敏， 韩璐， 秦宇，等. 国家科技体制改革进展及其对科技计划管理的影响[J]. 中国公共卫生管理， 2015（5）：604-605.

[4]赵捷. 国家科技计划体系管理改革回顾与分析[J]. 创新科技， 2009（2）：22-25.

[5]江笑颜. 美国、欧盟、日本科技计划管理现状、特色做法以及启示[J]. 广东科技， 2013（16）：1-3.

[6]程如烟. 国外科技计划管理与改革浅析[J]. 全球科技经济瞭望， 2015， 30（9）：1-6.

[7]裴瑞敏， 张晓林， 胡智慧. 发达国家科技计划专业管理机构研究与启示[J]. 全球科技经济瞭望， 2015， 30（10）：18-27.

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[9]陈宇山， 熊小满， 吕亮雯. 广东科技计划信用管理框架体系构建[J]. 科技管理研究， 2016， 36（18）：17-20.

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[12]郭铁成. 公私合作创新是科技计划体制改革的重要方向[J]. 中国科技论坛， 2015（6）：5-10.

[13]王珊珊， 吕建秋， 汪英华. 基于产业技术标准导向的科技计划项目管理[J]. 中国科技论坛， 2017（5）：35-40.

[14]侯婉莹， 刘蓉蓉， 戴培刚，等. 对国家重点研发计划组织管理的思考与建议[J]. 农业科技管理， 2017， 36（2）：18-21.

[15]四川省人民政府关于印发四川省深化省级财政科技計划管理改革方案的通知.四川省人民政府网站.2017.

[16]国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知.国务院网站.http：//www.caam.org.2014.

（编辑：龙蓉）

Abstract：Since the 18th national congress of the CPC， the reform of science and technology has become the vanguard of comprehensive reform. A series of policies have been rolled out and implemented throughout the country. Researchers are keenly aware of the benefits of reform. In this article， through visiting， discussion communication into the form of Sichuan province for the central government science and technology plan projects in colleges and universities， institutes and enterprises to carry out field research， the system combed the reform results and policy to the ground to carry out the existing problems， and puts forward the central project information sharing mechanism， characteristics of cross-regional project layout appropriate tilt， cancellation， the central government to local units of science and technology plan funds supporting measures such as local governments.

Keywords：technology plan management；reform； policy to land；countermeasure