制度视角下我国改制企业职工权益问题研究

摘要：社会制度变迁的动因和动力均源于人们对利益的追求，利益是人类生存和发展的基础和前提。中国国有企业改制是人们为了寻求一种更好地实现个人利益，进而增进社会发展的制度变迁。然而，从现实情况来看，我国职工在企业转制过程中利益受损现象普遍存在，引发了一定的社会矛盾及冲突，如何从制度视角出发研究该问题意义重大。

关键词：制度；利益；职工权益；改制企业

作者简介：高云飞，吉林大学哲学社会学院博士研究生，长春理工大学法学院讲师(吉林长春130000)

一、问题的提出

社会制度变迁的动因和动力均源于人们对利益的追求。利益是人类生存和发展的基础和前提，正是人们为满足自己的物质需求而不断的追求利益，才导致一次又一次的社会制度变迁，从而推动了人类社会的发展。纵观历史，任何一种社会制度的兴起、延续和变迁，皆归于人们的逐利行为。人们对一种社会制度的认同，归根到底就是为了创造最大限度地实现和发展自己利益的良好空间。我国国有企业改革的主旨，正是承认利益关系的这种普遍性，为人们寻求一种更有效满足个人利益需求，进而推动社会发展的制度形式。但是，市场化取向的国有企业改制在增加企业经济效益的同时，改变了企业职工的社会经济地位获得机制，引发了改制过程中职工的权益变动，也导致了职工作为一个阶层在社会结构中向下流动的趋势。职工对由事实上的权益变动而引发的心理上的权益受损感普遍增强，一项调查显示“82.4％的被调查者认为贫富差距越来越大……58.2％的被调查者明确回答不是所有社会成员都能分享改革成果”，学者游正林通过实证调查也得出了相同的结论：“应该由领导干部负责的西厂工人的不公正感是逐渐增强的。”这些共识在一定程度上说明社会整体利益格局呈现出严重失衡的局面，社会运动频繁显现，而“社会运动则是各种社会矛盾和冲突的集中爆发，是一个社会结构中最深层次问题的集中体现。”这种与我国国有企业改革的初衷严重相违背的现象，引起了学术界的普遍关注。本文的核心议题就是从制度与利益的关系视角分析改制企业职工权益受损的原因，并从制度层面提出相应对策。

围绕着制度与利益的关系问题，思想家和理论家们分别在对制度涵义的界定和制度理论的阐述中进行了充分的讨论。从对制度的定义看，韦伯等从广义文化理论，迪尔凯姆、帕森斯、默顿等从结构功能主义，诺斯、青木昌彦等从社会交换和博弈理论，哈贝马斯等从社会交往和社会互动理论，康芒斯、霍其森等从社会组织理论，哈耶克等从预期行为理论等不同视角对制度的概念做出了解释。尽管他们对制度的定义侧重点不同，但综合这些观点可以看出制度的基本结构，“即制度是在社会或群体生活中逐渐形成的，调节、规范其中各行动主体之问互动关系和互动行为的社会规则或规范”。

从制度理论的主要观点看，康芒斯等经济学制度理论学派从制度与利益有机联系；马克思、涂尔干、韦伯、帕森斯等社会学制度理论学派从生产关系、社会分工、结构功能主义等视角；科尔奈、沃尔德等当代西方社会制度理论学派从对国家社会主义经济再生产的机制、企业的权威关系的分析等不同领域，对制度与利益的关系进行了揭示。尽管他们研究的角度不同，但有一点是一致的，这就是制度与利益存在着内在的必然联系。这种联系表现在：一方面，利益是社会的基本内容和深层内涵，制度是利益关系发展的必然产物；一方面，制度对利益具有重要制约作用，制度的本质是协调经济利益关系的规则，制度的功能是提供协调利益关系的机制。

我国改制企业职工的权益，是我国社会利益范畴中的重要组成部分，是一个反映在工人阶级特殊阶层群体中的，包含着政治、经济、文化和社会等复杂因素的，在改革开放的社会制度变迁的关键历史时期表现出来的“利益”，其与制度的关系更为直接、更为密切、更为重要。因此，从制度的视角开展对改制企业职工权益问题的研究具有深远的理论意义及重大的现实意义。

二、制度资源短缺：改制企业职工权益存在问题的重要原因

制度资源，即指社会中某一利益个体或利益集团对制度的占有程度。国有企业改制以来，就企业职工的权益问题，国家及地方各级政府出台了一系列法律法规等制度，可以说企业职工拥有一定的制度资源。但是，只要认真分析企业职工利益受损的成因，便会明显地看到企业职工所拥有的制度资源，远没有构成其权益保护的屏障，何况这些制度在形成和运行过程中，在利益的界定和表达上还存在与职工利益相冲突的问题，这从总体上造成了改制企业职工制度资源的短缺。改制企业职工制度资源短缺的特点十分突出，概括起来有以下几个方面。

1.制度资源短缺的原发性

制度形成的逻辑起点决定了企业职工很少占有甚至根本不占有制度资源，即“工人在国企变革中失去的是所依赖的原有资源以及这种依赖关系，这些资源都是既有的制度赋予的，而制度变革剥夺了他们所拥有的资源。”国有企业改制的一系列重大制度变迁，是在工人这一主要当事人缺席的情况下进行的。国企改革中，职工面对的是“破三铁、减员增效、下岗分流”等法律法规。很显然在这些制度的后面，不会有工人作为“主要当事人”的利益集团参与的互动式反复协商、磨合的均衡博弈；同时，“在市场转型期，国有企业内部生成的新认同是一种以强制为先导的认同。”对于企业职工来说，这种以强制为先导的制度认同，说明即使职工作为“当事人”没有缺席，但一开始就处于制度资源缺失的不平等的境地；此外，在制度设计之初，就没有充分考虑职工的权益。1986年通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》并未充分考虑企业改制、破产过程中的职工安置及其权益保障等问题。“这就决定了我国国有破产企业职工安置走上了政策安置的道路，法律保障退到幕后，导致职工安置这一重大问题不能在法律层面上得到解决。”

2.制度资源短缺的断裂性

在制度变迁的过程中由于各种原因，导致企业职工在制度资源的拥有上出现“真空”现象。首先，在制度变迁的过程中旧的制度废除了，而新的制度没有建立，使得企业职工的权益处于毫无制度保护屏障的“裸露”状态。国有资产流失问题就是这种制度真空下国有企业职工权益受损的主要表现。在计划经济时代国有资产保护制度废除之前或同时，应该建立起新的国有资产保护制度，以防止国有资产流失。然而，实际情况是2003年我国的国有资产管理部门——国资委才成立，2004年2月《企业国有产权转让管理暂行办法》才出台，一年后国资委才就其贯彻落实问题陆续颁发了一系列配套文件，2005年国资委才确定当年为“国企改制的规范年”，开始着手抓国企改制的规范问题。可以看出，国家对国有资产保护做出的新的制度安排，已是在国有资产大规模调整且以造成严重流失的十年之后了。其次，制度的合法性主张和事实有效性之间出现断裂，致使一些有利于职工权益维护和保障的法律法规在某种程度上形同虚设。制度的合法性主张是指制度的设计符合社会对于调解不同利益群体利益矛盾要求的需要；事实有效性是指制度应该实际产生的效果。由制度的合法性主张到事实的有效性，这一过程是利益冲突主体反复较量、不断博弈的过程。其结果可能是制度的合法性主张与事实有效性的统一；也可能是两者的相悖，即制度的合法性主张与事实有效性之间存在着张力。这种状况在职工权益保障问题上是屡见不鲜的。以《中华人民共和国劳动法》为主干的一系列正式制度，从法社会学的角度，应该属于合法性主张。但是，这些法律法规在由制度的合法性主张到事实的有效性的转换过程中，受到制度约束方的“有法不依”的非理性的极力抗争，最终导致一系列侵害职工权益的制度失去事实有效性的现象。

3.制度资源短缺的倾斜性

诺斯认为“规则制订者就像一个歧视性垄断者(discrim-inating monopolist)那样行事，他为不同的选民群体提供一定程度的保护与正义，并设计和保护产权；而作为回报，统治者将获得税收收入。诺斯还认为，是组织及其企业家通过学习和有目的的活动，来‘型塑了制度变迁的方向’(Noah，1990)。”从这些论述中使我们看到，虽然制度普遍的被人们理解为博弈的均衡器，是“关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统”，但其实它的均衡器作用不仅是相对的，而且是十分有限的，这集中表现在其带有明显的倾斜性上。在调解资本与劳动的关系问题上，我国的一些法律法规就凸显了“强资本弱劳动”的倾斜性，致使企业职工在占有制度资源上处于不平等的境地。以《中华人民共和国公司法》为例，该法第一条，“确定其立法目的时，只是强调要保护公司、股东和债权人的合法权益，而对职工的合法权益却只字不提。”此外，产权界定中规定的“谁投资，谁所有，谁收益”，《企业财务通则》中也明确规定了职工无权分享企业税后利润等条款，使得职工的权益在政策法规制定时就出现了倾斜，自身合法利益无法得到有效保障。

4.制度资源短缺的粗放性

一些涉及企业职工权益保障的制度，无论是在设计层面还是在实践层面，明显存在依据不充分、逻辑不严谨、约束力度差、相互冲突多、立法层次低等缺陷，致使职工所拥有的制度资源质量较低。如，我国社会保障制度就存在便携性差、透明性差、预期性差等缺点。还有，劳动争议仲裁时效过长，《劳动法》规定仲裁申述时效为劳动争议发生之日起60日，当事人不服仲裁裁决的，可在收到仲裁裁决书的15日内向法院提起诉讼。一般的民事诉讼人民法院应当在6个月内审结，有特殊情况的还可延长6个月。尽管我们的相关法律对仲裁、诉讼时效进行了一定的缩短，但是对于改制企业职工这样的弱势群体来讲，较少有条件来完成这样一场旷日持久的诉讼。

5.制度资源短缺的共振性

“当组织和个体受一组相似的制度支配时，可以称之为存在于某个制度场之中。在制度场中，行动者(包括个体、网络和组织)认可、支持、参与社会制度指令的仪式与行为，按照社会制度的指令接受约束与动员”。综合来看企业职工在制度资源占有方面存在的问题，会发现一个最为显著的特征——共振性，即制度存在的缺陷带有共性和普遍性，企业职工存在于由一组相似的质量不高的制度构成的氛围之中，其实质就是“制度场效应”。也就是说，在这个氛围之中企业职工和制度都是复数。“一方面，不同的行动者及行动者的不同行为要受制度的制约作用而开展共同的行为；另一方面，制约行动者的制度是多种的，它们的共同作用结成了一个作用场。”从上述的原发性、断裂性、倾斜性和粗放性的分析中，我们完全可以从宏观上认识这种制度场效应。我国社会保障制度包括养老保险制度、医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险制度、社会保险基金监督制度，这一组制度均存在不同程度的缺陷，这些制度缺陷同时在发挥着影响，进而使我们从微观上认识了这种“制度场效应”。

三、完善制度体系：改善改制企业职工权益保障的对策

制度“无论是正规的还是非正规的制度，实质上都是对人与人之间的权力和利益关系的界定。”既然改制企业职工权益保障方面存在问题的原因是制度资源短缺所致，那么，要使改制企业职工权益保障得到改善，当然要从培植改制企业职工的制度资源人手。特别是在当前改制企业职工属于弱势群体的情况下，更应该通过完善制度，严格约束“强势阶层”追求利益最大化的行为，充分明确和界定改制企业职工的权益，为转制企业职工权益提供坚强的制度屏障。

1.完善民主政治制度

首先，要建立健全职工代表大会制度。职工代表大会是职工民主管理的基本形式。要通过强化职代会制度的法律保障和确保职工代表的法律身份和地位；落实职代会的知情权、参与权，审议通过权，评议监督权，选举、罢免和推荐权等职权；建立企业党组织、企业经营管理者、工会在落实职代会制度中所分别具有的政治保证、“第一执行人”、工作机构的责任机制等措施，切实发挥职工代表大会制度在实行民主决策、加强企业管理、协调劳动关系、维护职工合法权益等方面的重要作用。其次，要建立健全厂务公开制度。厂务公开制度是规范职工民主管理的创新形式。要通过明确厂务公开内容、完善厂务公开机制、坚持厂务公开原则等措施，充分发挥厂务公开制度在贯彻全心全意依靠职工办企业的方针、实施透明化经营管理、保护和调动职工群众积极性中的重要作用。再次，要建立健全职工董事、职工监事制度。职工董事、职工监事制度是职工民主管理的法定形式。通过建立健全职工董事、职工监事制度，明确职工董事、监事的职责和作用，界定职工董事、监事的合法身份，规范职工董事、监事任命、罢免程序。

2.完善劳动就业制度

要构建劳动就业法律保障体系。立法机关应依《劳动法》制定《就业保障法》，以国家强制力保障再就业工程的实施；要构建积极就业政策体系。针对改制企业职工就业再就业工作的形势和特点，对积极的就业政策进行延续、扩展、调整和充实；要构建就业工作责任体系。建立政府促进就业的目标责任制，将就业再就业任务层层分解、逐级落实。建立企业控制岗位流失责任制，严格控制企业就业岗位逐年流失的局面。建立劳动保障行政部门工作责任制，规范劳动合同，加强人力资源市场管理，严厉打击职业介绍领域违法犯罪；要构建公共就业服务体系。依托街道、社区基层就业服务机构，以就业困难人员、零就业家庭等为重点服务对象，切实做好就业援助和托底安置工作；要构建扩大内需与扩大就业的良性互动机制。把下岗职工再就业与农业开发、发展乡镇企业、加快小城镇建设等结合起来，不断开辟下岗职工再就业的新途径。

3.完善劳动报酬制度

要强化企业工资分配的宏观调控，建立健全企业年度工资指导线、人力资源市场工资指导价位和行业人工成本信息发布制度，指导企业在生产发展及经济效益提高的基础上合理增加职工工资；要切实解决好经济补偿金和安置费问题，完善改制企业职工劳动报酬权益保障机制，贯彻企业国有产权转让收益优先用于职工经济补偿和职工安置的原则，把应支付给职工的经济补偿金和职工安置费用落实到位；要着力解决企业工资历史拖欠问题，建立健全欠薪预警预报制度、欠薪保障制度、劳动用工诚信制度、欠薪案件处理制度等，积极构建防止拖欠工资的长效机制；要认真落实最低工资制度，充分考虑经济发展水平、社会平均工资水平及物价指数等因素，合理确定和调整最低工资标准。

4.完善劳动安全卫生保护制度

要完善规章制度和技术措施，认真贯彻落实《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规，不断加强劳动安全卫生的基础建设；要强化劳动安全卫生保护网络体系建设，形成企业负责、行业管理、工会指导、政府监督、职工参与的良性运行机制；要严格劳动安全卫生保护许可证制度，企业劳动条件必须符合国家安全卫生标准，必须有专人负责安全卫生工作，必须有健全的落实国家劳动卫生保护法律法规的配套措施；要完善职工劳动强度的约束机制，严格执行国家规定的工时制度，控制加班加点，切实维护企业职工的休息休假权益。

5.完善社会保障制度

要实行积极的鼓励政策，对新建的中小企业和吸纳下岗职工及社会失业人员达到一定比例的中小企业，可以在一定期限内实行社会保障的浮动费率，以推动中小企业的发展、激励其吸纳更多的就业者和积极参加社会保障；要强化社会保险金征缴，企业必须认真执行国家的社会保险法规、政策，参加各项社会保险，对不缴纳或不按期缴纳社会保险基金的企业，由银行从企业账户直接划拨，并处以一定数额的罚款或补交滞纳金；要确保社会保险金支付，保证职工养老、失业保险金及时足额发放到位，医药费得到及时报销。

6.完善劳动关系调整制度

要建立健全“三方”协商机制，促进职工关心的热点、难点问题的解决和劳动关系和谐稳定；要建立健全劳动关系预警机制，防止侵害劳动者权益现象的发生和劳资冲突的恶化；要建立健全集体合同和平等协商机制，分别就工资报酬、劳动安全、工作时间和休息休假、保险福利以及女职工特殊权益保护等涉及劳动关系方面的突出问题进行平等协商、签订专项集体合同；要建立健全劳动争议处理机制，疏通职工群众表达意愿和反映问题的渠道，认真解决职工群众反映的突出问题，提高劳动争议处理效能；要建立健全企业劳动标准认证机制，要适应国际潮流，积极借鉴如SAS000标准等，对企业的劳动时间、劳动报酬、工作环境、雇员健康与安全、员工培训等方面做出明确的指标规定和考核标准。

一切制度的建立、变迁都与利益有着千丝万缕的联系，制度与利益的紧密联系是普遍性的存在。制度变迁的动因来源于利益的矛盾、冲突与运动，同时，制度的变迁必然会引起利益格局的变化。我国改革开放30年所取得的成就有目共睹，但同时，我们也应该清醒地看到，社会生活中还存在很多复杂的制度矛盾。反映在改制企业职工权益问题的制度矛盾说明，即使国企改革的初衷是好的，然而制度的设计不科学，也将事与愿违。因此，如何从制度建设这一根本性问题上来关注改制职工合法权益的维护必将是重要及长远的研究课题。

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